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黄小虎：土地研究三十年记略
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:31:01 +0800
《上海国土资源》2019年第4期，刊发我的文章“土地使用和土地管理制度改革的历程回顾与前景展望”，我研究土地制度改革三十余年，这算是一篇收官之作。1986年，我在当年第6期《红旗》发表“保护耕地刻不容缓”一文，自此与筹备组建中的土地管理系统建立联系，参与土地使用制度改革的研究，并最终调入土地系统工作。本想专做经济研究，却到了实际工作部门，多少有点阴差阳错。但既然来了，就要不辜负组织信任，完成好所承担的任务。同时，我要求自己还要负起研究问题的责任，也算不辜负红旗(求是)经济部15年，所接受的马克思主义理论训练，不辜负敬爱的导师苏星同志对我的培养教育。但整天忙于党务行政工作，很难集中精力搞研究，虽然陆续写了一些文章，发表了一些看法，却并不系统，也很难作深入的专题探讨。退休之后，才有条件集中精力作研究。60岁到70岁10年间，作了四、五个专题，如征地制度改革，城乡统一的建设用地市场，城市住房制度改革，自然资源管理体制改革等。在比较系统、深入的专题研究基础上，发表的论文在质量上有提高，数量也增加不少。对自己的退休生活，我感到有成就感。对于经济学来说，探讨土地使用制度改革，属于应用性研究。从事这方面研究的人，一要有扎实的理论功底，二要了解土地制度发展变化的实际。理论功底，首先是熟悉马克思主义政治经济学的主要原理，特别包括地租理论；其次是了解西方经济学理论，如发展经济学、新制度经济学等。土地制度的实际，包括有关决策层制定、出台的重要法律、制度、政策，及出台的历史背景、产生的社会效果、引发的社会问题等等；还要特别关注有关改革措施，对人民群众生产生活的影响，关注群众和基层的要求和反映。这样，有深厚的理论功底，又熟悉实际生活，在研究中，就能发现别人发现不了的问题，提出别人提不出的看法，讲出别人讲不出的话。我仅有高中学历，年轻时自学马克思主义理论，“文革”后调红旗经济部做编辑，在苏星和其他老师帮助指导下，在工作中加深对经济理论的理解，编辑工作之余，也做一些专题研究，还曾到中央党校“资本论研究班”进修了半年，主要学习《资本论》第三卷。这些经历，使我对马克思主义经济学原理，有较多了解和掌握。我在红旗经济部曾负责联系农口，9号院里，上至杜老、刘堪，下至陈锡文、卢迈、周其仁、杜鹰、段应碧、张云千、黄青禾、张路雄、高小蒙、袁崇法、谢扬等，我都常跑动；农业部的郭书田、张红宇、张毅，社科院的陆学艺、陈吉元、张晓山、蔡昉等，也是我联系的对象。因此，对农村联产承包的土地制度改革和乡镇企业发展，我比较了解。国家土地管理局成立以后，也是由我联系，后来还参与国务院房改办，关于住房制度改革的系列研讨活动，最后又调入国家土地管理系统工作。可以说，中国改革开放以来，土地使用制度改革的全过程，我都有所参与和了解，当然，只是个敲边鼓、跑龙套的小角色。由于理论知识和实践经验，都有了一定程度的积累，使我对土地问题的研究，能提出一些比较独到的见解。例如，上世纪80年代中后期，社会各界探讨土地使用制度改革，有人强调改革有助于增加财政收入。我认为，这种观点不符合马克思主义。马克思的地租理论，建立在劳动价值论和剩余价值学说基础上，认为土地本身并无价值，地租是土地所有权在经济上的实现形式，即地主凭借土地所有权，参与社会剩余价值的分配，而地价则是地租的资本化。由于土地等级不同，使得企业的生产成本有差异，使用高等级土地的企业，就会产生超额利润。土地所有权的存在，使这部分超额利润不进入社会利润平均化过程，成为所谓土地的报酬即地租。可见，无论地租还是地价，都来自相关产品价格中的利润，属于社会分配领域。社会总利润或剩余价值总量是确定的，地主拿得多了，企业和资本家的利润就少了，损失最终会转嫁给工人阶级和劳动群众，使整个社会的经济关系发生扭曲，政治和社会秩序，也会因此而陷入混乱。这个道理，对社会主义社会也是适用的。土地公有制是社会主义社会的基础性制度，但公有制有不同的实现形式。在计划经济体制下，实行统收统支，企业利润全部上交财政，表面看起来，企业是无偿使用土地，其实上交利润里包含了地租。这种体制下，企业没有自主权，没有积极参与市场竞争的积极性，也没有节约使用土地的积极性。改革开放，发展社会主义市场经济，就是要使企业成为自负盈亏的市场主体，为此必须理顺经济关系。国家作为全民所有土地的代表，把因土地等级不同引致的超额利润，作为地租收取，有助于企业通过加强管理和技术更新，在平均利润率规律作用下，参与市场竞争，优胜劣汰。也有助于节约、集约利用土地资源。但是，如果把增加财政收入作为土地使用制度改革的出发点和目的，片面追求政府地租收入最大化，就会侵蚀企业的正常利益，不利于搞活经济，还会引发系列消极联锁反应。为此，我于1987年发表题为“当前土地使用制度改革是为了理顺经济关系”的文章，批评了片面追求政府收入的单纯财政观点。我提的这个问题，并非当时改革所面临的主要现实问题，因此没有引起广泛关注，但日后的发展，却被我不幸而言中。这篇文章，可以说是为后来围绕土地财政的争论，预埋了伏笔。又例如，90年代初，城市国有土地有偿使用改革逐步推开。开始时，有偿使用的形式比较灵活多样，可以出让，可以收取年地租，可以国家土地入股，还可以土地资本金挂账等等，不追求土地收益最大化，目的是配合国家在各个经济领域的重大改革举措。那时的土地管理事业，确实生机勃勃，富有朝气。但后来逐渐趋于僵化，土地有偿使用的形式越来越强调出让，不仅房地产用地要出让方式取得土地使用权，工业用地也要出让。到了21世纪初，更强调“一律招、拍、挂”，“招拍挂”是出让的一种方式，一律招拍挂就是一律出让。这样一来，年租制、国家土地入股等有偿使用方式，就被否定了。过去是土地管理主动适应各个领域的改革需要，后来则变为各个行业、领域，都必须适应土地管理的要求，而且越管越死。对此，我始终抱有不同看法。从90年代后期开始，大约10年间，我陆续写了若干文章，从各种角度阐述土地有偿使用方式应当灵活多样，明确表示我不赞成"一律招、拍、挂"。这些文章主要有:“论土地资产及其管理”(1998)、“社会主义市场经济中的地租与土地使用制度改革——兼论国有土地的年地租制”(1999)、“防止片面追求政府地租收入最大化”(2003)、“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”(2004)、“土地调控与制度创新”(2007)等。我的观点简要概括如下:马克思的地租理论认为，地租是对社会利润的扣除，而地价是地租的资本化，就是对企业未来几十年利润的提前扣除，这无疑会提高企业进入市场的门槛，增加经营风险。对实力雄厚的企业来说，一次性付地价取得土地，可以享受数十年的土地增值收益。但对初创型企业来说，取得土地则是很大的压力。资本主义的萌芽和初创阶段，新生的资产阶级与封建土地所有者的矛盾曾经十分尖锐，以至于资产阶级把实行土地国有化，纳入自己的革命纲领。不过，资产阶级掌握政权以后，逐渐与土地所有者合为一体，土地国有化就不再提了。我国建立了社会主义的土地公有制，政府作为国有土地所有权的代表，并不像土地私有者那样，追求特殊的土地权益，与资本和企业对抗，乃至侵害劳动群众的利益。相反，在土地公有基础上，发展社会主义市场经济，土地使用方式应当而且可以针对用地者的不同情况，区别对待，方式灵活多样。对于资金雄厚的外资企业、房地产开发企业等，可以出让若干年期的土地使用权，对使用权期限较长的，可考虑开征财产税；对于一般中小工业企业，则可以实行年租制，租期可以长一些，也可以短一些，租期受法律保护； 鉴于市场竞争激烈，企业的生命周期普遍较短，出让和年租的期限，一般不宜定得太长;为搞活国有企业，国家可以以在用的土地使用权入股，不一定非要出让;对于需要挽救的困难企业，不论国有民营，可以采取土地资本金挂账方式；对于涉及民生的项目，可以低价甚至免费供应土地，等等。以上各种土地有偿使用方式，都有利有弊，不是普遍适用的，需要区别不同情况实行不同的方式，而且企业的情况发生变化以后，土地的使用方式也应该变，目的是搞活经济。实行“一律招拍挂”的初衷是防止腐败，但没有抓住要害。要害是暗箱操作，如果公开透明，制度化阳光操作，灵活供地并不必然导致腐败。“一律”的结果，腐败并没有减轻，还把经济搞死了。再例如，我在研究土地制度改革过程中，形成并提出一个观点，即在土地公有条件下，土地可以成为对经济进行宏观调控的工具。1994年，我承担国家土地管理局的课题，研究社会主义市场经济中的房地关系及管理，初步产生了这个想法。之后，又发表阐述地租是重要的经济杠杆的文章。2004年写了“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”，对这个问题做了比较全面分析。文章一脱稿，即送部长孙文盛同志，得到他“有启发"，"盼继续研究问题”的鼓励。后经修改，2006年正式发表。我的主要看法，第一，经济的发展，需要不断调整经济结构，调整经济结构，就要调整土地利用结构。土地利用状况既是经济发展的结果，又反过来制约或促进经济结构调整。政府可以自觉用规划，实施土地用途管制，调控经济发展。第二，长期以来，我们只看到地租的食利性等消极面，忽视了地租有调节生产与交换的积极作用。在市场经济中，商品价格围绕着生产价格(成本加平均利润)波动，等量资本获得等量利润，有利于资本投向有机构成高的部门、行业，优化产业结构，推动技术进步。在存在土地所有权垄断情况下，生产价格的调节作用，离不开地租关系的配合。在土地私有条件下，地租的这种调节作用，只能是事后调节，但在土地公有特别是国有条件下，国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆，对经济与社会发展进行事前调控。上面所说，灵活的土地有偿使用方式，本质上就是发挥地租、地价的经济杠杆作用。总之，不论在市场经济的物质运动还是价值运动中，土地的调控作用是客观存在的。人们意识到了，可以自觉地利用这个作用。没有意识到，它也在那里自发地发挥作用。自觉地运用这个工具，可能用得好，也可能用得不好。用得好能够起积极作用，用不好则会起消极作用。我的土地调控说，不符合传统的宏观调控理论，不为经济学界认可。但后来国务院做出土地管理参与宏观调控的决策，具体做法是把土地供应量作为“闸门”，用开关这个"闸门"的办法来调控经济，经济过热就关“闸门”，经济遇冷就开"闸门"，当时主要针对经济过热。这基本还是计划经济的办法，搞了几年下来，效果并不好，慢慢就不再提了。国务院的决策与我的文章，有没有某种联系，不得而知，但对于用计划行政手段，来解决市场经济问题的做法，我是不赞成的。我主张的土地调控，主要是自觉把地租、地价当做经济杠杆，发挥调节作用。至于规划用途管制，也是成熟的市场经济国家的普遍做法。以上所介绍的，是我比较早期的研究成果，侧重的内容是土地管理管什么，怎么管。总的看，在社会上没有什么太大的影响。进入21世纪以后，政府的土地管理与农民、农村集体组织的矛盾呈加剧趋势，城市住房问题也越来越尖锐、突出，都成了社会关注的焦点问题，我的研究重点也逐渐向这方面转移，退休后，更把主要精力放在这里。由于这类问题涉及民生、民意，社会关注度比较高，加上网络、手机微信等新媒体的迅速普及，我后期的文章、观点，传播得相对广泛。网络上查询方便，就不在这里重复列举了。回顾我的研究经历，前期侧重土地管理内部，后期侧重土地管理与外部的关系。但前后的脉络是贯通的，都是把政府与市场的关系问题，作为土地使用和土地管理制度改革的核心问题，来加以研究探讨。在长期研究基础上，形成的主要结论是，我国政府一身二任，既是经济社会的管理者，又是国有土地的所有者。两个角色差别很大，管理者行为要求规范化，一切依规办事；所有者行为则相对灵活，我的东西我做主，可以卖，可以送，可以换，可以借，可以租等等。当然，在自己家里，还是要有议事办事的规章制度。如果是作为客户到市场上去，与其他客户要平等协商，等价交换，公平交易，遵守管理者定的规矩。这样两个差异很大的角色，却被放在一个政府部门身上，这就必然会产生角色错位问题，这恐怕是我们土地管理工作所存在问题的一个十分主要的原因。将来如果条件成熟，还是要按照总书记在十八届三中全会上讲的那样，把所有者与管理者分开，才能从根本上解决问题。下面回到文章的开头，我为什么要考虑收官土地研究？过去在研究工作中，能发现一些别人不一定能发现的问题，提出一些独立见解，得益于长期学习、积累的马克思主义理论基础；得益于长期在土地管理系统工作，了解40年来土地制度改革的全过程，既了解高层的重大决策，也了解百姓的疾苦、基层的烦恼，算得上是能顶天能立地。但现在情况变了，退休十多年，脱离实际太久，处于从社会人向自然人回归之中，既不能顶天又不能立地了，已经不具备结合新的实际，深入研究的条件了。社会科学领域，从事基础理论研究，可以终其一生，老而弥坚。从事应用性研究，则受实践条件限制较大，条件不具备了，硬要凭过去的名声或头衔赖在台上，只能有害无益、讨人嫌。人贵有自知之明，所以我决定，收官。收官的意思，不是什么话都不说了，而是不再自不量力承接新的研究任务。至于谈谈过去的改革经验，依据过去的经验，提提对未来的设想、建议之类，还是可以做的。最后，借此收官之际，再谈点感受。回顾人生，我是幸运的。能在苏星同志的耳提面命下工作、学习，是我最大的幸运。能与张卓元、林兆木、李光远、杨世英、任维中、马镔、郑宗汉等经济学大师或经济理论造诣深厚的人共事，从中学到很多，也是幸运的。到土地管理系统工作，又有幸遇到王先进、邹玉川等领导，他们有自己的思考、见解，但是很愿意听取各种不同的意见，理解、鼓励、支持我研究问题，甚至帮我搭建开展学术交流活动的平台。我感谢他们!还应该特别感谢孙文盛同志，他到国土资源部伊始，并不分管我，却关注到我的研究工作，专门找我了解情况。接任部长以后，更給我极大支持。在我国，重大的制度、政策调整、改革，有复杂的决策程序，政府部门的主要职责和日常工作，是执行现行制度和政策。我研究形成的观点，大部分是要改变现行制度和政策，孙部长十分清楚，在他的职责范围之内，这恐怕不可能做到，但他仍然愿意听取我的意见。他了解我的志趣、爱好，最终同意我提前免除领导责任，退居二线，专心研究。我从文盛同志身上感受到的，是无产阶级政治家的宽广胸怀与气度，是共产党人的责任与义务观。 能够在他的领导下工作和从事研究，也是我人生的极大幸运。(2019年12月26日初稿，2020年3月24日应《上海国土资源》编辑部要求修改)
黄小虎：在中国战略思想库2021年第二次会议的发言
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:26:36 +0800
马克思主义经济理论的基石，是劳动价值论和剩余价值学说。劳动价值论不是马克思发现的，是亚当•斯密提出，李嘉图系统阐述的，但他们并没能把这个观点坚持到底，最终陷入价值形成的二元论或多元论。马克思接受了他们关于劳动创造价值的思想，并加以发展，提出了剩余价值学说，坚持了劳动价值一元论。马克思的地租理论，建立在劳动价值论和剩余价值学说基础上，认为土地本身并无价值，地租是土地所有权在经济上的实现形式，即地主凭借土地所有权，参与社会剩余价值的分配，而地价则是地租的资本化。由于土地等级不同，使得企业的生产成本有差异，使用高等级土地的企业，就会产生超额利润。土地所有权的存在，使这部分超额利润不进入社会利润平均化过程，成为所谓土地的报酬即地租。可见，无论地租还是地价，都来自相关产品价格中的利润，属于社会分配领域。社会总利润或剩余价值总量是确定的，地主拿得多了，企业和资本家的利润就少了，损失最终会转嫁给工人阶级和劳动群众，使整个社会的经济关系发生扭曲，政治和社会秩序，也会因此而陷入混乱。这个道理，对社会主义社会也是适用的。土地公有制是社会主义社会的基础性制度，但公有制有不同的实现形式。在计划经济体制下，实行统收统支，企业利润全部上交财政，表面看起来，企业是无偿使用土地，其实上交利润里包含了地租。这种体制下，企业没有自主权，没有积极参与市场竞争的积极性，也没有节约使用土地的积极性。改革开放，发展社会主义市场经济，就是要使企业成为自负盈亏的市场主体，为此必须理顺经济关系。国家作为全民所有土地的代表，把因土地等级不同引致的超额利润，作为地租收取，有助于企业通过加强管理和技术更新，在平均利润率规律作用下，参与市场竞争，优胜劣汰。也有助于节约、集约利用土地资源。但是，如果把增加财政收入作为土地使用制度改革的出发点和目的，片面追求政府地租收入最大化，就会侵蚀企业的正常利益，不利于搞活经济，还会引发系列消极联锁反应。例如，上世纪80年代中后期，社会各界探讨土地使用制度改革，有人强调改革有助于增加财政收入。我认为，这种观点不符合马克思主义。为此，我于1987年发表题为“当前土地使用制度改革是为了理顺经济关系”的文章，批评了片面追求政府收入的单纯财政观点。我提的这个问题，并非当时改革所面临的主要现实问题，因此没有引起广泛关注，但日后的发展，却被我不幸而言中。这篇文章，可以说是为后来围绕土地财政的争论，预埋了伏笔。又例如，90年代初，城市国有土地有偿使用改革逐步推开。开始时，有偿使用的形式比较灵活多样，可以出让，可以收取年地租，可以国家土地入股，还可以土地资本金挂账等等，不追求土地收益最大化，目的是配合国家在各个经济领域的重大改革举措。那时的土地管理事业，确实生机勃勃，富有朝气。但后来逐渐趋于僵化，土地有偿使用的形式越来越强调出让，不仅房地产用地要出让方式取得土地使用权，工业用地也要出让。到了21世纪初，更强调“一律招、拍、挂”，“招拍挂”是出让的一种方式，一律招拍挂就是一律出让。这样一来，年租制、国家土地入股等有偿使用方式，就被否定了。过去是土地管理主动适应各个领域的改革需要，后来则变为各个行业、领域，都必须适应土地管理的要求，而且越管越死。对此，我始终抱有不同看法。从90年代后期开始，大约10年间，我陆续写了若干文章，从各种角度阐述土地有偿使用方式应当灵活多样，明确表示我不赞成"一律招、拍、挂"。这些文章主要有:“论土地资产及其管理”(1998)、“社会主义市场经济中的地租与土地使用制度改革——兼论国有土地的年地租制”(1999)、“防止片面追求政府地租收入最大化”(2003)、“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”(2004)、“土地调控与制度创新”(2007)等。我的观点简要概括如下:马克思的地租理论认为，地租是对社会利润的扣除，而地价是地租的资本化，就是对企业未来几十年利润的提前扣除，这无疑会提高企业进入市场的门槛，增加经营风险。对实力雄厚的企业来说，一次性付地价取得土地，可以享受数十年的土地增值收益。但对初创型企业来说，取得土地则是很大的压力。资本主义的萌芽和初创阶段，新生的资产阶级与封建土地所有者的矛盾曾经十分尖锐，以至于资产阶级把实行土地国有化，纳入自己的革命纲领。不过，资产阶级掌握政权以后，逐渐与土地所有者合为一体，土地国有化就不再提了。我国建立了社会主义的土地公有制，政府作为国有土地所有权的代表，并不像土地私有者那样，追求特殊的土地权益，与资本和企业对抗，乃至侵害劳动群众的利益。相反，在土地公有基础上，发展社会主义市场经济，土地使用方式应当而且可以针对用地者的不同情况，区别对待，方式灵活多样。对于资金雄厚的外资企业、房地产开发企业等，可以出让若干年期的土地使用权，对使用权期限较长的，可考虑开征财产税；对于一般中小工业企业，则可以实行年租制，租期可以长一些，也可以短一些， 租期受法律保护； 鉴于市场竞争激烈，企业的生命周期普遍较短，出让和年租的期限，一般不宜定得太长;为搞活国有企业，国家可以以在用的土地使用权入股，不一定非要出让;对于需要挽救的困难企业，不论国有民营，可以采取土地资本金挂账方式；对于涉及民生的项目，可以低价甚至免费供应土地，等等。以上各种土地有偿使用方式，都有利有弊，不是普遍适用的，需要区别不同情况实行不同的方式，而且企业的情况发生变化以后，土地的使用方式也应该变，目的是搞活经济。实行“一律招拍挂”的初衷是防止腐败，但没有抓住要害。要害是暗箱操作，如果公开透明，制度化阳光操作，灵活供地并不必然导致腐败。“一律”的结果，腐败并没有减轻，还把经济搞死了。再例如，我在研究土地制度改革过程中，形成并提出一个观点，即在土地公有条件下，土地可以成为对经济进行宏观调控的工具。1994年，我承担国家土地管理局的课题，研究社会主义市场经济中的房地关系及管理，初步产生了这个想法。之后，又发表阐述地租是重要的经济杠杆的文章。2004年写了“论土地在社会主义市场经济中的宏观调控作用”，对这个问题做了比较全面分析。我的主要看法，第一，经济的发展，需要不断调整经济结构，调整经济结构，就要调整土地利用结构。土地利用状况既是经济发展的结果，又反过来制约或促进经济结构调整。政府可以自觉用规划，实施土地用途管制，调控经济发展。第二，长期以来，我们只看到地租的食利性等消极面，忽视了地租有调节生产与交换的积极作用。在市场经济中，商品价格围绕着生产价格(成本加平均利润)波动，等量资本获得等量利润，有利于资本投向有机构成高的部门、行业，优化产业结构，推动技术进步。在存在土地所有权垄断情况下，生产价格的调节作用，离不开地租关系的配合。在土地私有条件下，地租的这种调节作用，只能是事后调节，但在土地公有特别是国有条件下，国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆，对经济与社会发展进行事前调控。上面所说，灵活的土地有偿使用方式，本质上就是发挥地租、地价的经济杠杆作用。总之，不论在市场经济的物质运动还是价值运动中，土地的调控作用是客观存在的。人们意识到了，可以自觉地利用这个作用。没有意识到，它也在那里自发地发挥作用。自觉地运用这个工具，可能用得好，也可能用得不好。用得好能够起积极作用，用不好则会起消极作用。我的土地调控说，不符合传统的宏观调控理论，不为经济学界认可。但后来国务院做出土地管理参与宏观调控的决策，具体做法是把土地供应量作为“闸门”，用开关这个"闸门"的办法来调控经济，经济过热就关“闸门”，经济遇冷就开"闸门"，当时主要针对经济过热。这基本还是计划经济的办法，搞了几年下来，效果并不好，慢慢就不再提了。国务院的决策与我的文章，有没有某种联系，不得而知，但对于用计划行政手段，来解决市场经济问题的做法，我是不赞成的。我主张的土地调控，主要是自觉把地租、地价当做经济杠杆，发挥调节作用。至于规划用途管制，也是成熟的市场经济国家的普遍做法。以上所介绍的，是我比较早期的研究成果，侧重的内容是土地管理管什么，怎么管。总的看，在社会上没有什么太大的影响。进入21世纪以后，政府的土地管理与农民、农村集体组织的矛盾呈加剧趋势，城市住房问题也越来越尖锐、突出，都成了社会关注的焦点问题，我的研究重点也逐渐向这方面转移，退休后，更把主要精力放在这里。由于这类问题涉及民生、民意，社会关注度比较高，加上网络、手机微信等新媒体的迅速普及，我后期的文章、观点，传播得相对广泛。网络上查询方便，就不在这里重复列举了。回顾我的研究经历，前期侧重土地管理内部，后期侧重土地管理与外部的关系。但前后的脉络是贯通的，都是把政府与市场的关系问题，作为土地使用和土地管理制度改革的核心问题，来加以研究探讨。在长期研究基础上，形成的主要结论是，我国政府一身二任，既是经济社会的管理者，又是国有土地的所有者。两个角色差别很大，管理者行为要求规范化，一切依规办事；所有者行为则相对灵活，我的东西我做主，可以卖，可以送，可以换，可以借，可以租等等。当然，在自己家里，还是要有议事办事的规章制度。如果是作为客户到市场上去，与其他客户要平等协商，等价交换，公平交易，遵守管理者定的规矩。这样两个差异很大的角色，却被放在一个政府部门身上，这就必然会产生角色错位问题，这恐怕是我们土地管理工作所存在问题的一个十分主要的原因。将来如果条件成熟，还是要按照总书记在十八届三中全会上讲的那样，把所有者与管理者分开，才能从根本上解决问题。（2021年1月30日）
黄小虎：社会主义市场经济中的地租与土地使用制度改革——兼论国有土地年地租制
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:22:08 +0800
近几年，包括深圳在内的许多城市，都在试行或推广使用国有土地分年度（或更短的期限）交纳地租的办法。这是继实行土地出让（即批租）之后，我国土地使用制度改革的又一重大突破。为了推动改革，《地政时刊》辟出专刊、专版，开展年地租制讨论，给大家提供了一个从理论与实践相结合的高度，交流经验、探索规律的机会。借这样一个机会，我将自己对这个问题的看法贡献出来，作为一家之言，参加讨论。一一般商品，特别是使用期限比较长、价值比较高的商品，如房屋、机器设备等，既可以一次性出售，也可以将使用价值分期租赁。商品的租赁，只是出售的一种形式。商品租金是商品价格的分解，确定租金要依据价格，以价格为前提，可以说，商品租金本质上就是价格，是价格的转化形式。土地的情况则刚好相反：先有地租，后有地价。确定地价要依据地租，以地租为前提。地价是地租的转化形式，本质上就是地租。因此，经济学通常将地租称为土地的价格。 商品的价格及租金与地价和地租的这种区别，是由于他们的形成机理不一样，属于不同的经济范畴。商品的价格是其价值的表现，主要由所凝结的人类抽象劳动（包括物化劳动和活劳动）时间所决定，是在生产领域中形成的。而土地不是人类劳动的产品，自身没有价值。地租（地价）是土地产权人凭借对土地的所有权或占有权，分享一份剩余价值，是在社会分配领域中形成的。形成机理不一样，在社会经济中所起的作用也不同。商品的价值在市场上实现以后，除了补偿生产中的消耗，还有一个剩余部分，分解为资本利润和地租。生产决定分配，如果没有生产，没有产品，也就没有价值，自然也就谈不上利润和地租。但是分配对生产也有反作用，利润和地租如果全部用于消费，那么社会就只能维持简单再生产，不可能发展。如果把利润和地租用于积累，就可以实现扩大再生产，社会进步就有了物质保证。在土地私有制条件下，地主不劳而获，往往把大量地租用于奢靡性消费和各种投机活动，白白浪费掉了。因此马克思主义主张消灭土地私有制，并且指出消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要把地租交给社会。地租属于社会，有利于合理用于积累和消费，促进生产发展，改善人民生活。消灭土地私有制，为什么不要求消灭地租?为什么不直接把社会剩余产品用于积累与消费，而要经过地租这样一个中间环节?除了因为社会主义的地租不具有剥削性质，作为一种社会扣除，它最终直接或间接地用于每一个社会成员之外，还因为在市场经济中，地租（主要是级差地租）是一个重要的经济杠杆，可以保证平均利润率规律顺利发挥对经济的调节作用。商品经济的基本规律是价值规律，而价值规律调节生产与消费又是通过价格实现的。经济发展进入社会化大生产阶段以后，资本利润出现平均化趋势，市场价格由过去围绕价值变为围绕生产价格上下波动。这主要是由于随着分工越来越细，部门与行业之间技术进步不平衡，导致企业的有机构成有高有低，在这种情况下，实行生产价格，使等量资本获得等量利润，有利于平等竞争，有利于资本投向有机构成高的部门和行业，推动技术进步，促进产业结构合理化。而生产价格或者说平均利润率的这种调节作用，又离不开级差地租的配合。例如，农产品的生产价格即市场价格，是由劣等土地产品的平均生产费用加平均资金利润率决定的。优等土地产品的生产费用低，按照市场价格出售就会有一笔超额利润。这时，土地所有者将这种超额利润作为地租归为己有，就使得农业经营者不管经营劣等地还是优等地，都只能得到平均利润。这客观上有利于平等竞争，也有利于农业资本在不同等级土地上合理分布，充分利用土地资源。又例如，在城市不同区位的土地上经营同一产业，或是在同一块土地上经营不同产业，同等投资的利润差别很大。只有明确地租关系，把因土地位置和用途引起的超额利润归土地所有者或占有者，生产价格才能有效地调节资本在不同级差的土地以及各部门和产业间合理流动。对于级差地租的这种作用，马克思在研究资本主义经济时，就已经注意到了，他在《剩余价值学说史》中指出：“级差地租是同市场价格的调节作用联系在一起的。”这一点，对社会主义市场经济同样适用。 但是，在发挥调节作用的方式上，社会主义地租与资本主义地租又有重大的区别。资本主义普遍实行土地私有，地租或地价是通过分散的土地所有权之间和分散的土地使用者之间的竞争自发形成的，政府很难加以控制。而我国社会主义实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有，国家就有可能自觉地把地租、地价作为重要的经济扛杆，对经济与社会的发展进行宏观调控。例如，在按照城市土地规划应当发展商业的地段，征收高额的商业地租，就能有效地控制投资者盲目兴办其他项目，使城市规划得以落实，同时也使该地段的商业企业与其他地段的商业企业平等竞争。 综上所述，可以概括出以下结论：在社会主义市场经济中，明确地租关系，有着十分重要的意义。国家作为土地所有者，一方面可以通过收取地租集中一部分资金，用于发展社会生产，改善人民生活。另一方面，可以把地租作为对经济进行宏观调控的重要手段。应该特别指出：以上所说的地租，是指理论地租，其具体内容就是在单位时间内单位面积土地所带来的超额利润。一般情况下，理论地租以年为时间单位，讲地租，只要不特别说明，就是指年地租。地价，也是以年地租为前提，是年地租的资本化。理论地租，是对地租本质的抽象概括，它与实际经济现象并不总是一致的。有时候，本质上不属于地租的东西却被纳入地租了。例如当土地和为改良土地而投入的资本属于同一个所有者的时候，往往就会将土地资本的折旧也纳入地租，以地租的形式来回收土地资本。有时候，地租却不以地租的形式来收取。例如在我国过去高度集中的计划经济体制下，国家对企业实行统收统支。尽管表面上没有地租，但实际上因土地引起的超额利润即地租却是客观存在的，国家以上交利润的形式将地租收走了。又如，我国现在实行的土地使用税，则是以税的形式收取地租。我们从事理论研究，必须透过现象抓住本质，才能正确解释并指导现实经济活动。二上面已经述及，在过去高度集中的计划经济体制下，国家对企业实行统收统支，企业所有的剩余价值都上交国家了，自然不必要也不可能实行有偿使用土地的制度。表面上是无偿用地，其实还是有偿，因为地租被国家拿走了。但这种办法，使得地租无法发挥调节经济的作用，也不利于节约和合理使用土地资源。改革开放以后，随着企业逐渐有了独立的经济利益，成为市场的主体，实行有偿使用土地的制度便被提到改革日程上来了。一方面，由于各项放权让利措施，国家财政收入占国民收入的比重不断下降，需要通过地租形式集中一部分资金。另一方面，企业利益出现不平衡，有的效益好的企业，并不一定经营管理得好，而是由于占用了较好区位的土地。对此，也应通过地租手段加以调节。这方面的改革是从收取土地使用费起步的。土地使用费实质就是地租，但考虑到多数企业的承受能力，一开始标准定得比较低。按照本来的设想，随着利益关系的逐步调整，最终可以把土地使用费提高到理论地租的水平。不料却出现了税费之争，土地使用费变成了土地使用税。费和税只是一字之差，性质却变了。税收要求规范，不管土地等级如何，基本按同一标准征收，对土地的级差收益起不到调节作用。税收由税务部门负责，土地管理部门因此失去了一个重要的管理手段。在这种情况下，土地使用制度改革如何推进?土地管理部门只好另谋出路，而且确实找到了新的突破点，即大力推广土地使用权的出让和土地作价入股。土地出让和作价入股取得了辉煌成绩。首先，缓解了财政困难，土地出让金在许多城市政府的财政收入中占了相当大的比重，为加强城市建设做出了重要贡献。其次，培育了土地市场。由于土地使用权出让后，在规定的使用期限内可以转让，因而大大促进了土地的流动，有利于生产要素的合理配置。城市土地市场的建立，对农村“四荒”使用权拍卖，也起了示范作用。第三，土地作价入股，促进了国有大中型企业的改革。第四，对吸引外资和房地产业的蓬勃兴起发挥了积极作用。第五，促使人们转变观念，有偿使用土地的思想日益深入人心。第六，扩展和加强了土地管理的基础业务。例如，为了规范土地出让和入股，监管土地转让，土地管理部门建立和完善了基准地价制度、土地登记制度等。 但是，土地出让和作价入股也有局限性。拿土地使用权出让来说，尽管与土地所有权买卖有重大区别，但土地出让价格与土地所有权买卖价格却大体相同，都是地租的资本化。如前所论，地租是对当年利润的一种扣除，那么地价就意味着对未来若干年内的利润的预先扣除。这就有一个企业是否能够承受的问题。从几年的实践看，通过出让方式取得土地使用权的，主要是少数实力比较雄厚的外资企业和房地产开发企业。至于土地作价入股，实质上是国家以土地股权的形式获取地租，但如果企业因经营不当而亏损破产，国家也要承担很大风险。这种方式也不宜广泛采用，只适合于少数内部管理和经济效益比较好的大中型企业。因此，直至目前为止，绝大多数企业仍然是近乎无偿地使用土地。这种情况，既使国家通过地租集中资金受到限制，更重要的是无法发挥地租调节经济的杠杆作用。由此，引起或助长了一系列弊端：其一，不利于企业的平等竞争。其二，一些城市政府为了招商引资或增加财政收入，置法律和政策于不顾，过度征用、开发农田，损害农业基础和国家的长远利益。其三，不利于投资合理分布。例如，近几年我国房地产业畸形发展，很多城市高档宾馆、写字楼、公寓、别墅风起云涌，奢靡之风泛滥，完全脱离了我国作为发展中国家的实际需要。其中一个重要的诱因，就是土地出让失控。其四，助长了土地投机。由于土地出让后的几十年间，土地增值利益巨大，因而刺激了一些人大量屯积土地。他们购地后只进行少量投入或根本不投入，等待时机转让渔利。土地投机的后果，则是滋生泡沫经济。其五，凡此种种，都使土地不能合理利用，有的甚至长期闲置浪费。怎样才能解决这些问题?土地管理部门和有关经济理论界经过不断反思，一致认为，在出让和作价入股之外，还应当对多数企业普遍实行年地租制。实行年租制，不仅理论方面有充分的依据，而且实际工作方面的条件也比较成熟了。首先，现在已经有了统一的土地估价规程。按规程要求，评估地价一般要同时采用几种方法，其中一种重要的方法是先测算土地的年收益，然后用资本利率计算地价。这里的土地年收益，实质上就是年地租。有了这样的基础，制定年地租评估规程或统一的（既包括年地租，也包括地价的）地租评估规程，已不是困难的事情。其次，全国从中央到地方，已经有了一支能够胜任地价评估自然也能够胜任年地租评估的专业队伍。再次，土地资源调查和城镇地籍调查使我们基本查清了土地的“家底”，地籍资料日益完善，使得有关评估数据更加科学、合理。正是由于各方面条件都比较成熟，近几年不少城市在推行年地租制方面取得很大进展，创造了宝贵的经验。从发展趋势看，年地租制很可能成为我国国有土地有偿使用的一个主要形式。年地租制也好，出让也好，作价入股也好，土地使用税也好，尽管形式不同，所体现的经济关系却相同，都是因土地引起的超额利润即理论地租。土地使用制度改革的目的，是明确地租关系，发挥地租对经济的调节作用。为此，必须对地租的各种实现形式统筹考虑，探寻最恰当的形式组合，而不能仅孤立地研究其中的某一种。 三在我国社会主义市场经济中，国家对于土地具有双重身份，既是管理者，又是国有土地的所有者。管理者好比裁判员，不应直接参予市场运作，而是通过制定和执行市场规则，对经济实施间接调控；所有者，则具有某种主体地位，难免要在一定程度上直接介入经济活动。在城市土地有偿使用问题上，国家应如何处理好双重身份之间的关系，是一个值得认真思考的问题。我认为，对于城市土地收益的初次分配，国家应侧重以所有者身份介入，对于再分配则主要以管理者身份出现。作为所有者，国家完全可以按照自己的意愿来灵活地处置属于自己的土地资产。这里所说的“意愿”，不是主观随意性，而是从土地级差收益的客观存在出发，自觉地利用地租手段来调节经济与社会的发展。这里所谓“灵活处置”，是指以下几个方面：1.地租的实现形式，应当根据用地者的特点不同，或出让，或作价入股，或收年租、季租、月租，灵活多样、不拘一格。现在看，绝大多数企业更适宜实行短租制。2.土地使用期限和土地转让抵押转租等处置权的设定，也应根据不同企业的实际灵活多样，不宜千篇一律。3.地租或地价的数额，也应针对不同情况灵活确定。明确国家与国有土地使用者之间的地租关系，从理论上讲，应当是国家收取绝对地租和级差地租Ⅰ以及因国家投资引起的级差地租Ⅱ，而企业得到平均利润，同时获取因企业投资引起的级差地租Ⅱ。但在现实经济生活中，影响企业收益水平的因素很多，常常有某些行业或企业因种种原因盈利水平过高或过低。对此，国家可以根据有关产业政策和经济社会发展的整体要求，有所倾斜地确定有关企业的地租或地价水平，来加以调节。在近些年的改革实践中，我们实际上也是这样做的。例如有的国营企业由于各方面负担重，资金紧张，土地管理部门为了支持他们深化改革，采用土地资产挂帐办法。这种办法与行政划拨用地的根本区别是，企业核算要计算地租。虽然国家在一段时期内并不收取地租，但并不是永远不收取。这样既缓解了企业眼前困难，又能促使企业加强管理。实行年地租制，也应有助于把企业搞活，而不要搞死。现在一些地方搞年租制，侧重于考虑财政增收，把主要精力放在制定统一的地租数量标准上，而对如何配合国家经济社会发展计划和产业政策来搞活经济，则重视不够，这是不全面的。我认为，测算不同等级和不同用途土地的地租数量标准是必要的，但这种测算主要是为了使政府和用地者心中有数，而不宜把它作为实际收取时的唯一标准。作为所有者行为，实际收取多少地租，还要考虑其他各种经济的或非经济的因素。否则，租与税就没有区别了。而税收属于管理者行为，并非所有者行为。灵活地处置国有土地资产，会不会造成国家的土地收益即地租的流失?本文前面已经论及，地租是社会总产品的分割。没有社会总产品，就没有土地收益；社会总产品不能增加，土地收益最终也不能增加。因此，处理地租分配关系，应着眼于社会总产品的增长，把搞活经济放在首位。对那些符合社会需要又有暂时困难的企业，在一定时期内给予地租或地价方面的减免照顾，帮助其发展壮大，最终国家可以获取更多的土地收益。灵活地处置国有土地资产，会不会导致政府官员的腐败?目前与土地管理有关的政府官员中，确实出现了一些利用权力谋取非法利益的腐败分子。但根源并不在于灵活处置土地资产，而是由于缺乏严格、公开、透明的办事制度，使少数人手中的权力缺少必要的制约和公众监督，形成一个人说了算、“黑箱操作”的局面。解决这方面问题的关键是从法律与制度上明确各种土地资产处置方式的适用范围，界定清楚国家与用地者在地租分配和土地利用方面的权利与义务，地租、地价数额的确定要有一定的办事程序，而且要公开。办事的每一个环节要公开，地租、地价的数额要公开，收取数额高于或低于测算标准的原因也要公开。这样就便于政府从内部和社会公众从外部加强制约与监督。以上说的是国家作为国有土地的所有者，凭借对土地的所有权直接参与国民收入的初次分配。而国家作为国民经济的管理者，则要运用税收手段介入地租的再分配。现行与城市土地收益有关的税种，主要有城镇土地使用税和土地增值税。从历史的沿革看，土地使用税是由土地使用费转变来的，其本质是收取地租，但以税的形式出现，不利于灵活收取，不符合地租的特性。实行年地租制以后可以考虑取消这个税种。同时，参照西方国家经验，在适当时机开征地产税。除公益事业用地外，所有居住性用地和经营性用地都属于地产税的征收范围。不论是以出让方式、作价入股方式、年地租方式取得的土地，还是以行政划拨方式或土地资产挂帐方式取得的土地，只要是用于居住和经营的，都要交纳地产税。尽管城市土地属于国家所有，但用地者不管以什么方式，只要取得了土地的使用权，事实上也就拥有了一份土地资产，征收地产税，有利于促进他们充分利用好土地。征收的方法，可由政府成立或委托有关评估机构，定期对各宗地产进行估价，确定税基。为此，必须改革现行的土地与附着物分开的登记制度，将房屋、树木等统统纳入土地登记。地产税的覆盖面不仅仅限于城市，而应包括农村的有关物业。税收应由各市、县政府征收并主要用于地方财政支出，具体用途应由中央政府统一规定，并由各级人代会及社会公众监督。土地增值税主要是对土地转让中的增值部分进行调节。开征地产税后，土地即使并不转让，如有增值，也可以得到适当调节，这就比较完善了。多年以前，有的理论工作者就提出，城市土地使用制度改革的思路应当是“明租正税”。对此，我是赞成的。地租是土地所有权在经济上的实现，税收则是国家机器的强制性行为，应当把二者区别开来。回顾这些年来的改革历程，从出让到年地租制，基本上是沿着明租的路子走的。但最终理顺关系，还需要多部门协同努力，任务仍很艰巨。原载《地政时刊》（内部刊物）1999年第1期。后刊于《求是》2000年第9期，编辑部有删节、修改。
黄小虎：贺雪峰文章引发的思考
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:19:44 +0800
记者：近日网络上流传贺雪峰教授一篇文章，题目是“论土地资源与土地价值”。你是研究土地问题的，不知看到这篇文章没有？黄：我在手机微信上看到，比较认真地拜读了。记者：有什么看法或感受？黄：网络上流传的东西，不一定靠谱，但以我过去对贺雪峰同志观点的了解，觉得这篇东西大体可以反映他的看法，比较像是他的手笔，可以从字里行间感受到浓厚的知识分子的家国情怀，令人肃然起敬。但对他的一些观点，我不赞同或不完全赞同。记者：可否谈谈有哪些不同意见？要把基本经济制度与经济体制（即基本经济制度的实现形式）区分开，不能混为一谈。黄：党领导新民主主义革命取得胜利建立了新中国，又经过对生产资料私有制的社会主义改造，建立起社会主义公有制为基础的经济制度。近七十年的实践表明，社会主义的基本经济制度在不同的历史条件下，有不同的实现形式。我们最早建立实行的，是计划经济的制度和体制，在取得巨大成绩的同时，也积累了越来越多的矛盾。最终通过改革开放，转而建立市场经济体制。至今，建立社会主义市场经济体制的任务，还没有完成，现行的不少体制、机制，还带有过渡性质。其中，就包括政府经营土地的制度。贺雪峰同志认为，政府经营土地形成土地财政，是中国土地制度红利的体现，“是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产”。他这样表述，把具体的体制机制问题，上升到基本经济制度的高度上，恐怕不符合历史发展的逻辑。计划经济时期，政府不经营土地，没有土地财政。改革开放的头20年内，逐步推行城市土地有偿使用制度，并由政府的土地管理部门承担经营土地的职能。但是，改革进展并不顺利。直到1998年以后，才在全国全面建立城市土地有偿使用制度（例如北京市是2000年以后），逐步形成土地财政，满打满算还不到20年。就是说，计划经济30年加改革开放头20年，成绩也好问题也罢，与土地财政毫无关系。贺雪峰同志无视历史发展事实，硬说土地财政是新民主主义革命和社会主义改造形成的重要制度财产，在我看来是过于穿凿附会了。记者：为什么会这样？黄：这个事，大概他自己也未必能说得清，别人更只能猜测。我想，他可能认为，把一项具体的体制安排上升到基本经济制度的层面，会更有理论高度。社会主义的基本经济制度是一定要坚持的，在坚持的前提下不断完善。完善，包括2个方面。一方面是适时对基本制度本身做适当调整，例如改革开放前，我们强调公有制覆盖全社会；现在则强调在相当长的历史时期内，以公有制为主体，多种所有制共同发展。这看起来像是退，其实是重要的调整完善，目的是为了更好地前进。完善基本经济制度的另一个方面，是改革方方面面的体制机制，探索、建立符合实际的基本经济制度的具体实现形式。当前最主要的任务，是从社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。为此，土地制度、户籍制度、财税制度、金融制度、投融资制度等许多体制机制性制度安排，都要做根本性改革，核心是解决好政府与市场的关系问题。任务十分繁重。从坚持基本经济制度的角度看，体制机制改革属于完善措施，也可以形象地说是打补丁。但从体制机制角度看问题，改革涉及利益关系的重大调整，是根本性变革，按中央领导同志常说的，是破除利益的藩篱，是壮士断腕，可不是打打补丁那样简单。贺雪峰同志的文章认为，土地制度改革只是打补丁。问题就出在他没有看到基本经济制度与具体的体制机制安排，虽有联系但又有区别，把二者混为一谈了。如果他的逻辑能够成立，那么各个领域的现行体制机制，就都是世界上最好的，只要打打补丁就行，没有必要深化改革了。相信贺雪峰同志自己也不会这样主张，但按他的逻辑，却只能如此。记者：看来，既要坚持基本经济制度又要改革具体的体制机制，把二者区分清楚，是很重要的理论问题。黄：改革是改体制机制，不是改基本经济制度。把二者混为一谈，就可能把主张改革的人，上纲上线为反对社会主义制度，不利于调动广大知识分子的积极性。记者：这篇文章很强调土地“涨价归公”，你怎么看？把土地“涨价归公”理解为归政府，是片面的。黄：先说说计划经济时期的国家征地。那时候，党和政府明确规定，不落实对农村、农民的补偿，不解决好失地农民的安置问题，不得实施征地。这里很关键的一点，是对失地农民的安置。凡因国家大面积征地，致使有关农村人均土地低于一定面积，无法靠务农维生了，政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作，并解决他们的城市户口问题。对当时的农民来说，这可是个天翻地覆的变化。从土里刨食变为吃商品粮，从挣工分变为挣工资，从没有养老金变为有退休金，从合作医疗变为公费医疗，子女也有机会到城里学校上学，运气好的还可能分房子，等等。显然，在这里起作用的是利益共享机制，被征地农民实实在在分享到了工业化、城市化的成果。当时的机制下，干部队伍也普遍清廉，没有哪个社会群体能够通过征地发家致富。因此，农民普遍支持甚至盼望国家征地。个别矛盾冲突的案例也有，主要是政府的补偿和安置工作不到位导致的，不是制度性原因。记者：这段历史情况，许多年轻人还真是不太了解。黄：计划经济时期，我们的农村工作存在很多问题，许多制度、政策严重脱离实际，所以才有了后来的改革开放，建立社会主义市场经济。但当时征地的制度安排，总体上看还是比较成功的，在征地过程中城乡关系、干群关系、党与农民的关系是和谐的。问题主要出在建立发展社会主义市场经济以后，私营企业和改制后的国有企业自主用人，政府没有强行安置失地农民就业的权力了，实行破产、兼并、下岗，安排了也没有意义。就是说，计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法，就是增加货币补偿。怎么增加？最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农，按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民，实际是在城市的环境里生活，“动就要钱”（农民语），拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了。1992年是个重要的时间节点，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济之后，各项改革加快，各项建设全面推进，特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地，完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段，出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此，征地引发的矛盾越来越多，成了各方关注的社会问题。1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革，成立国土资源部之后，在全国全面确立了城市土地有偿使用制度，并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候，全国各地落实城镇化发展战略，如火如荼地开展城市建设，征地的范围、面积远远大于园区建设，失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题。到底是我们的农民变坏了，还是我们的制度、政策有问题？我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因。记者：看来，在市场经济条件下征地，也要有利益共享机制。黄：这确实是问题的关键。农民对货币补偿有个比喻，叫“一脚踢”，意思是说过去政府对被征地农民是负责到底，现在则是给点钱就踢出去不管了，让你自生自灭。没有了利益共享机制，既无满腹经纶又无一技之长，农民不知到哪里去找钱，对未来有很强的危机感。在这种情况下，漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等，也是必然的反应。当年出台按原用途补偿办法，主要的思想理论依据，就是“涨价归公”。有一度，我对此也是拥护赞同的。后来经过多年深入思考，才逐渐认识到，对农民讲“涨价归公”，其实是驴唇不对马嘴。19世纪一些西方的经济学家提出，土地增值并无地主的贡献，因此应将增值的部分收归社会。孙中山将这一理论简要概括为土地“涨价归公”，并纳入“三民主义”的民生主义纲领。他们所处的时代，大土地所有者的地租剥削是社会两极分化的重要根源，甚至是阻碍资本主义发展的重要原因。因此，“涨价归公”的理论和主张，受到社会大众的热烈拥护，具有鲜明的时代进步意义。特别是孙中山的主张，在中国旧民主主义革命、新民主主义革命乃至社会主义革命过程中，都产生深远、广泛的影响。值得指出的是，无论19世纪的经济学家还是20世纪的孙中山，他们主张“涨价归公”，但实施手段不是改变土地所有关系，而是出台相关的税收政策。至少在中国，这是行不通的空想，因为那时的政权就代表着大土地所有者的利益。我们党领导的新民主主义革命本质上是土地革命，农民是参与革命的重要主体。革命推翻了封建的土地所有关系，从根子上铲除了旧中国的土地食利阶级，真正实现了“涨价归公”的理想。我刚才提到，新中国建国以后的国家征地，对被征地农民实施利益共享机制，就是“涨价归公”的一个具体体现。农民是民主革命的主要依靠力量，也是社会主义的建设者，我国960万平方公里国土面积上，任何一块土地的增值，都有他们的贡献，“涨价归公”，他们理当有份。记者：像你这样解释“涨价归公”的，似乎不多见。黄：按照我们党一贯的主张和理论，恐怕应该这样理解。如果这样理解是正确的，那么按原用途补偿就是一种倒退。我国农民至今仍较多具有劳动力与生产资料直接结合性质，属于个体劳动者。对劳动者实行“涨价归公”，是不是搞错了对象，用错了理论？农民是中国革命和建设的依靠力量，是本该分享“涨价”的社会群体，却振振有辞成了被“归公”的对象，滑天下之大稽呀！我们无产阶级的政权，究竟应该代表谁的利益，难道不应该深思吗？主张被征地农民分享土地增值，并不是主张把涨价都归他们。在市场经济条件下，如何合理分配土地增值收益，诸如农民的哪些权益必须保障，一次分配该如何，二次分配应怎样，包括如何平衡经济发达地区和纯农业地区农民的利益等等，我们还缺乏经验，需要在实践中探索。但原则应该明确是分享，而不是任何一方独享。贺雪峰同志主张土地涨价都归政府，恐怕是过于片面了。记者：有人说改革征地制度与允许集体建设用地入市，是同一件事情的两个侧面。你怎么看？黄：大约2000年前后，我听国土资源部一位领导同志这样讲，当时他在大力推动集体建设用地进入市场的试点，体会比较深刻。后来，我在有关研究中也得出相同的认识。认识这个问题，有必要回顾一下改革开放的历史。农业家庭联产承包责任制改革，解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金，于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业，就成了不可阻挡的趋势，党和政府对此也给予了大力支持。因此，乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展，又对中国的城市化起了重要的促进作用。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况。这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设实行国家征地外，企业用地一般不实行国家征地，而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分，地租（地价）就便宜，刺激了产业和人口的集聚，城市也快速发展。在社会一次分配领域，政府所获土地增值收益不多，但产业的快速集聚，使政府在二次分配中的企业税收不断攀高，逐步积累起雄厚的财力，足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说，由于有相对稳定的地租收入，能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化，顺利地融入城市即实现城市化。显然，这是一个多赢的局面。东莞等地的实践表明，允许集体建设用地入市，不仅可以缩小国家征地的范围，还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分，地租（地价）泡沫会受到抑制，国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市，长期房价不高且比较稳定，原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高，根子在于不允许集体土地入市，就形成不了相关的土地价格，只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了，又会抬高地价，形成恶性循环。记者：从理论上讲，集体建设用地也包括农民的宅基地。黄：仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式，人员的流动性增强了，宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分，大量流动人口主要靠租房解决居住需求，压制了商品房的炒作空间，炒房客们不大看好这个地方，这也是东莞房价长期稳定的重要原因。值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献。我曾经提出，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。主要依据，就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。农民的实践和创造，符合宪法关于“土地使用权可以依法转让”的规定。因而曾经引起国土资源部的关注，一度大力总结推广，试图上升到国家制度和政策层面。但这一努力，终究还是被中断了。贺雪峰同志所说的世界上最好的土地制度，是那以后才真正建立起来的。耐人寻味的是，这个制度建立不久，党中央和国务院几乎每年都有文件提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法。原因就是，这个制度在解决了想解决的问题同时，又引发了许多靠自身解决不了的问题。其中最大的问题，是堵了农民自主参与工业化、城市化的路子。贺雪峰同志非常强调城市土地价值高，主要由于土地具有区位优势，并且指出区位优势是产业集聚的结果，但是他忽略了形成产业集聚的主体是谁的问题。东莞这个地方三十多年前是一片农村，农民在自己的土地上搞乡镇企业，逐步集聚产业和人口，最终发展出一个特大城市，从没有任何区位优势到现在巨大的区位优势，其间的增值和涨价农民一点都不能分享，都归政府吗？听起来像天方夜谭，根本就无法操作。东莞的例子充分说明，城市化是个自然历史过程，发展的根本动力是广大人民群众。东莞能这样发展起来，别的地方如果条件具备，也同样能发展起来，现行制度堵这条路，是在激化与农民的矛盾。记者：社会上有议论，认为现行土地制度使开发商绑架了政府或一些类似的说法，你怎么看？现行土地制度导致的一些结果，背离了改革的初衷。黄：这个问题有点敏感，但并非不可讨论，尤其是搞政策理论研究的人，不应该回避。去年，我曾看望原国家土地管理局的首任局长王先进同志，老领导80多岁了，仍然十分关心土地管理事业。他说：“现在社会上产生了那么多暴发户，都和土地有关。当年我们搞土地制度改革，可不是为了这个呀！为什么会是这样？我实在想不通。”痛切之情，溢于言表。老领导的话有3层意思，一是改革有初衷，二是一些结果背离初衷，三是要搞清其中的原因。土地有偿使用制度改革的本质，是使作为重要生产要素的土地进入市场。改革要达到的目的，1.改变计划经济无偿用地，大圈大占造成的土地资源浪费；2.理顺经济关系，土地所有者获取地租，使用土地的企业或个人，在平均利润规律作用下平等竞争；3.促使用地者集约利用土地，等等。现在看，这些目的基本都没能达到。具体的用地单位大圈大占土地的现象确实减少了，但政府大圈大占却愈演愈烈。据有关研究，全国现有城市建成区，按照国家的人均占地标准，可以装几十亿人，而实际的城市人口只有七、八亿。其中的浪费，可想而知。政府圈地以后，确实搞了许多惠及百姓的基础建设。但同时，也搞了许多超级大的广场、超级宽的官路、威严气派的大办公楼、豪华的酒店、奢侈的会所、灯红酒绿的娱乐设施，等等。这些建设，基本和普通老百姓没什么关系。贺雪峰同志说中国的城市像欧洲，岂止是像，许多方面是大大超过了。中国各地政府办公楼的庄严、雄伟、豪华、气派，已堪称世界之最。但是不是最好，值得打一个大大的问号！还有盲目决策建的鬼城、空城，据有关部门调研，也是普遍存在，浪费的资金、资源、土地，远超贪腐官员个人的贪腐数量，却不知道该由谁来负责。这些问题，如果不是党的十八大以后强力反腐，还不知会发展到何等地步。现在虽然基本被遏制住了，但要根本解决问题，还必须改革制度。正常的市场经济秩序中，在平均利润率规律作用下，产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远，最突出的是房地产业的利润高得离谱，导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜，严重阻碍了实体经济的健康发展。房地产业的所谓利润，几乎全部来源于土地增值收益。贺雪峰同志的文章数次强调，“中国已经消灭了土地私有制，依附在土地上面的土地剥削阶级和土地食利阶层已经被消灭掉了”。这个判断，放在几十年前是正确的，今天还这样说，可能就不正确了。在开发商这个总称谓下，有资本所有人即老板，有打工仔包括职业经理人和一般从业人员。打工仔们收入再高，也还是工薪阶层。而背后的老板们，可以在球场、会所、饭局等各种场合，轻轻松松赚大钱。说他们是新生的土地食利阶层，应该并不为过。奇怪的是，却几乎没有人对他们讲“涨价归公”，这对农民来说实在是太不公道了。集约用地，从原国家土地局开始，大力提倡25年了，出台了不少政策、规定，力度不可谓不大，但结果是全国城市基本上都走了外延扩张的路子。普遍现象是，一方面不断“摊大饼”，翻一番甚至翻几番，另一方面城里有大量土地低效利用甚至闲置。原因显而易见，地方政府的财政过于依赖土地出让，必须要年年征农民的地，才能年年有卖地收入，财政收入成了外延扩张的动力。土地不能集约利用，盖源于此。记者：当初想要达到的目标最终却没有达到，显然与制度存在缺陷有关，你认为现行土地制度的主要缺陷或者说要害在哪里？我国现行土地制度问题的要害是政府既管理又经营，既是“裁判员”，又当“运动员”。黄：我国《宪法》规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院颁布了55号令，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这是对宪法规定具体实施的条例。按道理，后续还应该出一个集体土地使用权出租（出让）和转让的条例，才算完整地建立起落实宪法这一条规定的宪法秩序。可惜，27年过去，国家层面上这只靴子始终未能落地，倒是有些省出台了这方面的地方性法规，例如广东省2005年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，后来有些省陆续跟进。55号令规定，国有土地的出让、转让、出租、抵押由政府的土地管理部门负责，就是说赋予了土地管理部门经营土地的职能。当时就有学者认为，这样安排使政府既是“裁判员”又当“运动员”。他们没有看到，当时各地普遍实行的还是计划经济的无偿划拨供地办法，土地管理部门主要靠试点、示范、宣传、说服的办法，几乎是一个个城市地沟通、协调，逐步推广土地有偿使用制度。在这种情况下，除了土地管理部门，没有其他部门能够承担经营土地的职能。那时的城市国有土地，尚不具有资产属性，也就不可能设想成立一个代表国家行使土地资产所有者权利的部门或机构。就是说，在特定的历史条件下，土地管理部门既管理又经营，有其必然性。国家土地管理局艰苦工作了十几年（包括80年代中后期），虽然取得很大成绩，但最终也未能在全国全面建立城市土地有偿使用制度。政府既是“裁判员”又是“运动员”的弊端，也就没有充分显现。1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面确立。原国家土地管理局的工作重心，一是耕地保护，二是下大力气推广、建立土地有偿使用制度。到了国土资源部，土地有偿使用制度全面建立起来了，工作重心就转向如何经营土地了，政府既管地又卖地的弊端，开始全面显现。一是政府成了市场主体，又依托行政甚至法律的手段实施经营，导致市场利益严重偏斜。最典型的例子，是1998年修订、1999年实施的土地管理法，不允许集体建设用地进入市场，实际上把农村土地也纳入政府经营范围。严格说来，超越了管理法的立法权限。又如，55号令明确规定，土地使用权可以在使用年期内再转让，目的是培育土地二级市场，既有利于搞活经济，又有利于合理用地。但几乎所有地方政府都下令，土地使用权转让必须由政府优先购买，二级市场就此一蹶不振，被封杀了。再如，土地储备的本意是用市场手段平抑地价，主要储备存量土地。但我国的土地储备机构的主要任务是征地卖地，有的地方甚至把土地储备机构升格为与国土资源部门平级，便于政府直接掌控。二是在这种体制机制下，必然导致强迫命令大行其道，激化政府与人民群众、与社会的矛盾。强征、强拆、强行迁村并户、强迫上楼，几乎成了一些地方农村工作的主题词。贺雪峰同志批评的增减挂钩办法，原本的出发点恐怕是好的，但一执行就走样，成了强拆农民的房子。他如能进一步深入思考，应该不难发现，这是现行土地制度的必然结果，也许就不会认为这是最好的制度了。对人民强迫命令，违背马克思主义的基本原则。恩格斯曾经告诫，工人阶级掌握政权以后，解决农民问题无论如何绝不能采取强制的办法，只能用说服、教育、示范的办法加以引导。新中国建立以后，凡农村工作出问题、受挫折，都是在这一点上出了偏差。三是权力与利益联系太紧，极易诱发腐败，这方面的例子已经是数不胜数。对广大干部队伍也有很强的腐蚀作用。若干年前我亲眼所见，一个人口6万的县，县城不到2万人，建了一个与天安门广场差不多大的广场，政府办公楼坐落于广场一侧的正中，俨然是当地的“天安门”。还有一侧建有四星级酒店，客人寥若晨星。某政府部门甚至还搞了一个颇为现代化的网球馆，场地法国进口的红土，馆内灯火辉煌。球馆不对社会开放，仅供五、六个领导干部健身。当时我的感受十分复杂,茫然若失地问自己，这里的干部到底在为谁辛苦为谁忙？与这些干部接触，都很朴实、单纯、热情，绝非坏人，是我们的现行制度使他们潜移默化地滋生了政府可以无所不为，干部能够为所欲为的观念。记者：贺雪峰同志也看到了问题，他说有两个土地财政，一个是好的，一个是不好的，对不好的要加强监管。黄：我的看法是这个制度早期发挥好的作用是主要的，后期至现在，发挥不好的作用是主要的。体制机制的问题，靠监管是解决不了的，必须改革。至于怎样改革，党的十八届三中全会决定已经明确，要把所有者与管理者分开。我完全拥护中央的决定，认为这是唯一正确的选择。当然，利益的藩篱已经筑得很牢了，破除这个藩篱也会有风险，需要小心谨慎。要尽量减少震荡，但一点不震荡恐怕也不可能。记者：你刚才说，国家层面上集体建设用地流转的靴子始终未能落地。能再多讲讲这方面的情况吗？应该建立“土地使用权可以依法转让”的宪法秩序。黄：为什么国家层面集体建设用地进入市场的办法出不来？政府经营土地形成的利益格局，是根本原因。此外还有一个重要原因，是对宪法条文的理解存在分歧。单看土地使用权可以依法转让这一条，集体土地使用权当然可以进入市场转让。但是宪法还有一条规定，大意是城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。有人认为，按照这一条的规定，城市扩展到哪里，哪里的土地就应该归国家所有，成为国有建设用地以后才能入市，因此根本就不存在集体建设用地入市的问题。如果这样解释是对的，就意味着宪法本身存在矛盾，需要在适当的时机修改宪法。如果这样解释不符合宪法的本意，也要在适当时机修改宪法或由权威机关做出明确的解释。现在情况下，无论赞成还是反对集体建设用地进入市场，都可以从宪法中找到依据。贺雪峰同志不太赞成集体土地入市，重要依据是城市土地国家所有这一条。问题影响所及，不仅仅是学者们观点的对立，还导致中国立法实践产生某种混乱。1998年修订1999年实施的土地管理法，明确规定农村集体建设用地不能入市，各项建设必须使用国有土地。显然，这是宪法关于城市土地属于国家所有的规定的具体延伸，建立了贺雪峰同志所说的宪法秩序。没过几年，广东省出台了集体建设用地使用权流转办法，这是在一个省的范围内，建立宪法关于土地使用权可以依法转让的规定的宪法秩序。后来陆续有好几个省也出台了类似的地方性法规。地方政府这样做，显然是认为土地管理法的规定不符合地方实际。广东的大部分地方，都是在集体土地上发展起来的，新土地管理法一出，企业和基层政府都面临非法的压力，经济运行轨道也都可能要做根本性改变。面对难以承受之重，广东省委省政府出台这个办法，是一种政治担当，给下面的各级干部和企业减轻压力，避免经济运行受到大的冲击。国家级立法和地方立法发生方向性冲突，在我国立法史上可能并不多见，其中传递了什么信息？国家立法在前，地方立法在后，相信地方一定事前向党中央、国务院、人大常委会报告过，绝不会不经批准擅自行动。果若如此，就有3种可能性，一是中央决策层对有关立法的指导思想尚不明确；二是立法决策层内部存在分歧；三是中央认为土地管理法有缺陷，需要逐步纠正。我个人猜测，第三种的可能性比较大。理由如下，新土地管理法1999年实施，从2000年开始，中央或国务院几乎每年都有文件提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法；2005年以后广东等省出台地方立法；2007年十七届三中全会决定，明确提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地掀起农村土地制度改革试验、试点的高潮；直至十八届三中全会决定，进一步把逐步建立中的逐步二字去掉，中央綜改办又确定33个改革试点，等等。这些，构成一条十分清晰的指向，即必须对现行土地制度做根本性的改革，建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序。现在，土地管理法又要进行修改，修改草案向社会征求意见。我感觉，这个草案的基本思路还没有跳出现行制度的窠臼，没有铲除利益的藩篱，没有壮士断腕，还是在打补丁。话说回来，在十八届三中全会决定尚未全面落实（例如所有者与管理者分开，怎么落实？现在尚不清楚），宪法也没有修改的情况下，让一个部门单兵突进，确实左右为难。我个人想法是，可以广泛征求意见，但不宜急于出台修正案。（2017年6月4日星期日）
黄小虎：征地制度改革问题研究
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:17:53 +0800
本课题报告分为5个部分，一，现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾；二，征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索；三，征地制度改革进展缓慢的主要原因分析；四，改革现行征地制度的条件已经具备，时机已经成熟；五，改革建议。另外，还有5个附件，一是农村基层的改革实践，二是地方政府的改革探索，三是现行征地制度蕴藏的社会风险，四是海南省改革征地制度的调研，五是国外土地发展权转移的经验。一、现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾1.现行征地制度存在的主要问题。我国现行征地制度形成于上世纪50年代。在计划经济条件下，这项制度对保障国家基础设施建设，现代工业体系的建立、健全以及城市建设，发挥了重要作用。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，资本、劳动力等各类生产要素市场逐步形成，土地资产的重要性也越来越凸显。由于仍然沿用计划经济时期的做法实行征地，导致经济快速发展过程中，被征地农民数量越来越多，他们就业困难和长远生计得不到保障等问题，日益突出、尖锐，成为社会各界广泛关注的难点、热点和焦点问题。这些问题折射出来的法律制度缺陷，也越来越清晰。单就征地制度本身来看，主要存在四个方面的问题。（1）征地权行使范围过宽。我国现行法律对“公共利益”缺乏明确规定，且对征地和用地的规定存在冲突。《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”但现行法律法规都没有对“公共利益”做出明确界定，也没有规定“非公共利益”建设项目用地如何取得，因此，国家以公共利益为前提实施征地的法律要求，并没有落实。另外，《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有”，就是说城市扩展到哪里，规划区范围内的所有土地都必须征为国有。《土地管理法》还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地；但举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照这两条规定，除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外，任何单位和个人进行建设都可以征用农民的土地。这实际上将征地权行使范围由“公共利益”扩大到所有的建设，与前述“国家为公共利益征收土地”的规定相冲突。改革开放以来，我国工业化、城镇化快速发展，1978～2010年，城市数量从193个增加到657个，50万以上人口城市从64个增加到234个； 1996-2010年，全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩，增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。尤其是2006年以来，建设用地规模增长更为迅猛，每年新增建设用地量平均在714万亩以上。随着城市用地范围的快速扩展，农村土地不断被纳入城市范围，近十年来，全国城镇工矿用地增幅达51.5%。这些用地大部分是通过征收农民集体所有土地而实现的。据国土资源部典型调查，在各类建设项目用地中，通过征地方式获得用地的面积约占75%左右，其中交通、能源、水利，以及城市市政公用设施及经济适用房等公益性质的用地约占60%左右，40%的建设项目用地属于工商业、房地产等经营性项目。在一些城市，经营性项目用地面积占建设项目用地面积的比例甚至高达80%以上。任何建设必须使用国有土地的规定，以及城市市区土地必须征为国有的规定，使政府成为建设用地供应的垄断者，同时也极大地限制了农村集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，是农民的重要财产和生产条件。但是，这个财产却不能通过市场而得到实现；这个生产条件也不能通过市场对生产要素的优化组合而充分利用。其结果，在市场经济长足发展的今天，农民的财产性收入仍然微乎其微；在国家工业化、城市化的大潮中，农民只能被动地等着“被城市化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。（2）征地补偿标准低。征地补偿标准偏低，一直是征地实践中存在的突出问题，也是引发社会矛盾的直接原因之一。《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”并规定，征收耕地时，以被征收耕地前三年平均年产值及倍数为基础分别确定土地补偿费、安置补助费等费用，二者的总和不超过30倍。同时还规定，征收非耕地的土地补偿费和安置补助费标准，由省级政府参照征收耕地的补偿标准确定。从实际执行情况看，各省（区、市）确定的非耕地（如其他农用地、建设用地、未利用地）征地补偿费标准一般不超过耕地的二分之一。由此可见，从国家法律到地方法规，征收耕地以原用途（即农用地）产值为基础进行补偿，但征收集体建设用地时却没有考虑原用途因素。就是说，不管征收农民的农地还是农村建设用地，一律按农地价格补偿，土地增值收益的分配，完全把被征地农民排斥在外了。但是农民一旦失去土地，生活方式就会发生根本变化，生活费用会大幅度提高，按农地价格确定的补偿费用，远不足以使被征地农民维持正常生计，许多人因此而陷于贫困。这个问题，在城乡结合部等人多地少的地方，尤为突出。征地补偿标准由政府确定，农民没有任何谈判地位，而政府的行为又缺乏规范。我国幅员辽阔，各地农业生产条件和种植结构差别很大，加上市场因素对农业生产结构调整的影响，因此对前三年平均年产值的确定存在较大的难度。再加上法定的倍数有一定的幅度，执行规则不明确，给政府的实际操作留下了较大的自由量裁权。在征地实践中，普遍产生“同地不同价”的不合理现象。一些国家和地方重点建设项目，为节省投资，常常采取投资部门和地方政府协商定价（即所谓“征地费用包干”），取法定倍数的最低限，甚至低于最低限。农民反映这是“政府请客，农民买单”。据典型调查，在基础设施建设项目征地过程中，征地补偿安置费用在工程总投资的比重一般不足10%，而政府通过收取各种税费获得的收益在用地成本中约占40%-50%。在经营性项目土地出让收益中，征地补偿安置费用一般只占10%左右，政府则在土地出让过程中获得的大部分土地增值收益。（3）征地安置途径单一。在计划经济时期,对因征地而失业的劳动力极其赡养人口,做出妥善安置,是征地工作的重要环节。例如，1953年的《国家建设征用土地办法》规定，征地要“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。．．．．．．凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。审批征地，不仅要看用地面积，还要看涉及居民人数，涉及迁移300户以上的，就要由大区行政委员会批准。迁移人口多的，还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产之所需土地或协助就业，不得使其流离失所”。1982年的《国家建设征用土地条例》规定，用地单位除了支付补偿费外，还要支付安置补助费，除了地上附着物和青苗补偿费外，各项补偿费和安置补助费“都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用”。1986年的《土地管理法》规定，对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业”。在这些规定中，政府对人员安置负最终责任。当时比较普遍的做法是，当被征地农民的人均土地低于一定面积，政府就将有关劳动力安排到城市企、事业单位就业，其赡养人口也由农村户口转为城市户口。在当时条件下，这样的安置使被征地农民的长远生计，得到比较充分的保障。尽管那时的土地补偿标准很低，但由于安置到位，农民对国家征地是满意的。许多农民甚至盼望国家征地，把征地看成是改变自身命运的机遇。但是建立了社会主义市场经济体制以后，原来的人员安置办法难以实施了。对大量的非国有企业，政府没有权利作人员安置；对国有企业也难以直接安排人员了，即使安排，也不再有“铁饭碗”，随时可能下岗、失业。这样的安置对农民来说，已无意义。渐渐地，政府不再直接负责失地农民的就业安排。许多地方的所谓安置，主要是发放一笔安置补助费，让农民自谋生路。可能是由于这种变化，1998年修改的《土地管理法》关于安置工作的表述是：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。这一表述，淡化了政府在失地农民安置问题上的责任。单一的货币补偿，既不能使农民保持原有的生活水平，更谈不上保障农民的长远生计。农民形象地称之为“一脚踢”，意思是给一笔钱，被踢出农业和农村，从此自生自灭，没人管了。(4)征地程序不合理。按照现行法律法规，从市、县政府组织报批材料、拟定土地征收方案开始，标志着征地报批程序正式启动。征地审批权属于省级政府或者国务院,获得批准之后，由市、县政府组织实施。具体实施程序包括“两公告一登记”，第一次是征用土地公告，在征地经批准后进行，被征地农村集体经济组织和农民据此公告办理补偿登记；第二次是具体的征地补偿安置方案公告，在被征地村、组听取农民意见。当被征地村、组和农户对征地补偿标准有争议时，由县级以上政府进行协调；协调不成的，由批准征地的政府进行裁决。上述征地程序存在如下缺陷：第一，批前程序缺失，侵害被征地农民的知情权。法律法规对征地报批前的工作程序没有作明确要求。征地范围、面积、用途以及征地补偿标准、安置方式等信息，由市、县政府在组织报批材料、拟定征地方案过程中确定，被征地农民并不知情。虽然法律规定征地要公告，但公告时征地已经获得批准，征地范围和征地补偿标准、安置办法已经确定，只是通知被征地农民集体到指定地点办理补偿登记手续。这实际是事后公告，农民只能被动接受。因此，一些地方把公告理解成通知，甚至是强制性的通告。第二，协商机制不健全，侵害被征地农民的参与权。对征地报批过程，法律并没有规定相关协商程序。农村集体经济组织尤其是广大农民,在征地过程中完全处于被动状态和不平等的地位，从土地征收范围，到补偿标准和安置方式，都是由市、县政府拟定，由省级政府和国务院批准，被征地农民没有参与权和发言权。只是在制定具体的补偿安置方案时，法律确定了第二次公告程序，听取被征地村组和农户的意见，而此时，能够协商调整的余地已经很小。第三，纠纷裁决制度不公平，侵害被征地农民的申诉权。现行法律规定，对补偿标准有争议，“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者，又是卖地者，还是补偿安置标准的制定者，由他们协调，很难保证公平公正。作为征地和补偿安置方案的批准机关，国务院和省级政府也不可能对成千上万个具体的征地项目的纠纷，进行裁决。农民到法院起诉，法院则认为，村民不是被征土地的所有权主体，没有诉讼资格，拒绝受理。农民申诉无门，只能不断上访，甚至激化成群体性事件。根据以上分析，可以把现行征地制度的问题简要概括如下：不承认、不平等保护农民对集体建设用地,所应当拥有的财产权利；农地转为非农用地的增值收益，农民不能分享；农民没有任何谈判权利，处于既弱势又无奈的地位。这些问题，客观上也使政府成为矛盾的一方，陷入与农民对立的境地。2.现行征地制度引发的社会矛盾逐步积累、扩大。我国社会主义市场经济取向的改革，发端于20世纪80年代，到90年代初，市场经济体制基本确立。从那以后，因征地引发的社会矛盾，经历了逐步积累和不断扩大的过程。社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址，多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收，一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社会关注的热点问题。90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到90年代末政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收的规模越来越大，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪，如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之不满，广大农民更是心中不平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化、愈演愈烈，成为一大社会难点问题。根据国家信访局统计，目前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。征地问题已经成为当前影响我国社会稳定的一个最突出的问题。（参见“附件三”） 二、征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索1.征地制度的历史演变。新中国成立初期，各项建设蓬勃开展，国家于1953年颁布《政务院关于国家建设征用土地办法》，初步确立了现行征地制度的基本框架；1958年，针对农村土地由私有转变为农民集体所有等情况，国务院对《国家建设征用土地办法》进行了修订，对征地制度作了进一步改进。此后这项制度虽然有一些调整，但有关征地补偿标准、安置办法、审批程序等核心内容一直没有改变。改革开放以后，征地制度及相关政策经历了数次调整，大体情况如下： ——党的十一届三中全会以后，至1985年。经济建设全面复苏，建设用地需求大幅度增长，针对国家建设征用土地中出现的一些新情况和新问题，在原《国家建设征用土地办法》基础上，国务院出台《国家建设征用土地条例》。与之前的《办法》相比，条例的内容更加全面。如，提出了土地所有权和使用权相分离的思想，规定，“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”；提出了征地的强制性概念，规定，“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征用社队和群众应服从国家需要，不得阻挠和妨碍”；进一步确立了征地补偿制度，规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这个思路一直沿用至今；对因征地造成的完全失去土地的农村劳动力，提出了留地安置、乡镇企业就业安置、农转非后招工安置等多项安置途径；同时还制定了更加严格的征地申请、审批程序和监督制度，明确了国家、省和县三级政府的征地审批权限。——1986年成立国家土地管理局，颁布《土地管理法》，我国开始城乡地政统一管理。《土地管理法》沿用了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，上升为国家法律，对征地制度相关内容作了进一步明确规定。——1998年撤销国家土地管理局、组建国土资源部，同年修订《土地管理法》，于1999年1月1日正式实施。这次修订是我国土地管理制度一次重要变革，如建立了国有土地有偿使用制度，确立了政府对土地市场的垄断地位等，但征地补偿安置的基本框架并没有改变。与以前的规定相比，一是上调了征地补偿标准，将原法律规定的“各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前三年平均产值的二十倍”调整为“三十倍”；二是在征地审批制度方面，将分级限额审批制度改变为依据土地利用规划实行以用途管制为核心的农用地转用审批和土地征用审批，取消了县级人民政府的征地审批权；三是在征地报批上，区分城市批次建设用地和单独选址项目用地两种报批方式，采用不同的审批程序和报件；四是明确提出了征地批后实施“两公告一登记”制度，取消了原有的签订征地补偿安置协议环节。总的看，80年代初到90年代末，相关政策调整的主线，是强化政府的权利。而对如何适应市场经济的变化和要求，保护农民利益方面，则考虑不够。例如，80年代初、中期，农村乡镇企业“异军突起”，当时对其用地管理相对宽松。但90年代初，国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，即把乡镇企业用地转为国有，国家不付征地补偿费，原企业获得国有土地的使用权，也不交土地出让金。当时，农口和土地管理部门围绕这一政策，还有过一场大争论。早期的乡镇企业多为集体组织兴办，可以无偿使用集体的土地。对这种情况，搞“转权让利”，似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化，特别是90年代中期以后，集体办的企业也脱钩改制，企业用地也要向集体支付地租或地价，或集体以土地入股、联营，这时“转权让利”政策就实施不下去了。怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢？政策虽然不了了之，但其中的是非曲直却始终没有分辨清楚。影响所及，使政府中心论的观念，在许多干部的思想中根深蒂固。2．艰难、曲折的改革探索。社会主义市场经济体制建立以后,因征地引发的社会矛盾凸显,受到各界普遍关注。与此同时，各有关方面也开始了改革征地制度的探索。大约20世纪末或本世纪初，国土资源部提出的改革思路是“缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序”。社会各有关方面的改革探索，可以说基本上是围绕这一思路展开的。改革探索的层次，有农村基层组织的突破，有地方政府的试验，有国土资源部的改革试点和政策调整，有国务院乃至党中央的指导。下面，着重回顾一下各级政府层面的改革探索。（1）各地方政府的探索。——改进征地补偿办法，提高补偿标准。不少地方（主要是城市）在测算征地补偿费用时，都突破了现行法律所规定的测算方法，不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值，而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析，在一定区域范围内（如以乡为单位或以村为单位）确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素，也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。——探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验，从2003年起，率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法，一是以就业扶持为重点内容，促进农转非人员就业方式的转变；被征地的劳动力在办理失业登记后，符合规定条件的，可申领《杭州市就业援助证》，享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予2年的失业保障待遇，以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时，按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准，一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的，次月起可按规定申领失业保险金，享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平，制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则，被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费，由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民，而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户，直接落实到被安置人员个人帐户上。被征地农民户口转为城市户口，按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。——多渠道安置，解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式，给农民以长期生活保障。温州市按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标，由政府根据城市规划划定地块，给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所，为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标，尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西省上饶县政府出台政策，要求为县城规划区内完全被征地农民，办理户口农转非手续，并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下，上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时，为鼓励上饶县城内企业招被征地农民，县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。——完善征地程序，尊重农民民主权利。不少地方增加了征地前的协商程序，在征地报批前与被征地村组商定征地补偿标准或签定征地补偿安置协议。江苏省无锡市在征地调查后，先由用地单位与被征地单位所在的市（区）人民政府协商，达成一致性征地协议书，再由市（区）政府、国土局、用地单位与被征地村组共同洽谈形成土地价格方案、土地补偿、安置方案。由于征地前已与被征地村组就征地补偿、安置措施等达成协议，征收土地方案批准后实施顺利，一定程度上避免了公告后因征地补偿标准的异议而引起的矛盾。一些地方实行了征用土地“预公告”制度。黑龙江省要求，在征地前期调查后，征地方案编报前，通过召开村民代表大会等形式，发布征地预公告，告知拟征用土地的地点、范围等基本情况，公布地上物清点情况，各方认定后作为编报“征用土地方案”，进行征地补偿登记的依据。成都市在编制“征用土地方案”前，由市、县国土资源部门将调查摸底结果，在被征地的村组进行公示，接受群众的监督。——允许集体建设用地进入市场。90年代初，广东原南海县（后来改为市）的各农村，在政府支持下普遍实行土地股份合作制，在集体土地上发展非农产业或建厂房出租，农民务工并分享源于土地租金的分红。原东莞县则在集体土地上大力发展“三资”企业的同时，鼓励农民建住房出租给外来务工人员，发展“瓦片经济”。90年代中期，江苏苏州和浙江湖州，分别由政府制定办法，允许农村集体建设用地在市本级范围内，采用出让、出租、入股、联营等方式进入市场流转，并对土地登记、土地交易价格和土地增值收益分配等，进行规范管理。（参见附件二）河南安阳、福建古田和安徽芜湖等，也先后开展类似的试验。2005年5月，广东省人民政府通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并自当年10月1日起实施。该办法明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。后来，安徽、江苏、湖北、河南等省，也出台了类似的办法。此外还有东莞市、肇庆市、无锡市、汕头市、佳木斯市、佛山市、中山市、临沂市等城市,先后以政府令或政府发文的形式，发布了集体建设用地使用权流转管理规定,对于流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等，加以制度、政策规范。2008年前后，重庆市创建地票制度，允许边远山区废弃、闲置的农村集体建设用地复垦为农用地，形成用地指标，公开交易到城市规划区落地。至今已累计交易地票8.86万亩，成交价款175.4亿元，除集体建设用地复垦项目费用外，分配给农民124亿元、集体经济组织21亿元。（参见附件二）成都市结合灾后重建，开展统筹城乡发展的改革试验。具体内容包括，在确权颁证、明晰产权的基础上，允许集体建设用地进入市场，逐步实现城乡土地“同地、同权、同价、同责”。以规范流转为重点，对集体建设用地流转的方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行了明确规定。截止2011年底，共流转集体建设用地10533宗，金额20.55亿元，其中已办理集体建设用地抵押登记40余宗，实现抵押金额3亿多元。（参见附件二）广东推行“三旧”改造，进展顺利，大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型，其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利，包括允许在城市里保留集体建设用地。因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。2008-2011年底，广东省完成改造项目2443个，累计投入3318.4亿元改造资金，其中社会投资占了70%。（参见附件二）——让农民成为征地拆迁的主体。 海南省三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。这种让农民成为实施征地的主体的做法，化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突；杜绝了困挠所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低；保障了被征地拆迁人的合法权益。新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性,使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！有的历经20年多次强拆，均未完成拆迁改造任务的村子，采用新办法仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。（参见附件四）北京市50个“城中村”改造和广东“三旧”改造，也有类似经验。（参见附件二） （2）国土资源部的改革调研、试点及政策调整。——前面述及，苏州、湖州等地于90年代中期，开展了集体建设用地进入市场的改革试验。这些地方的改革，得到原国家土地管理局的大力支持。1998年国土资源部组建以后，一度继续支持这项改革，明确苏州、湖州、安阳、古田为试点，先后召开两次“集体建设用地进入市场问题”座谈会，总结、推广他们的经验。2000年，还增加安徽芜湖为试点单位。但由于有关方面对这项改革的认识分歧较大，大约2002年以后，有关领导的态度，也由支持变为反对。这项改革试点工作，最终未能坚持下去。——1999年国土资源部成立了“征地制度改革研究”课题组，开始研究探索征地制度改革问题。2002年中央农村工作领导小组办公室会同国土资源部开展了“完善土地征用制度”调研。在广泛调研和总结地方实践经验的基础上，从2001年开始，先后在全国12个省（市、区）的19个城市启动了征地制度改革试点，探索征地制度改革的路径。这些试点在内容上主要涉及征地补偿标准的测算方式、征地安置途径、征地程序等。由于当时国土部是把改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题，加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化，所以征地制度改革试点，基本不涉及缩小征地范围的内容。唯一一个例外是上海市沪青平高速公路建设项目，采取与集体土地合作经营方式。这项试点在2年后结束，既取得成功经验，又发现事先没有预料到的问题，为全面认识缩小征地范围的改革，提供了借鉴。——2009年3月，国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）规定：要明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转；要完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场；要制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。——2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革试点，在国家综合改革试验区等确定11个试点城市。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围；二是完善征地补偿安置机制；三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权。其中，天津、重庆、成都，同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革试点。在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点。国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中，对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地（3）国务院的重要决定。——2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；2006年 月，又发出《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。这两个文件，对现行征地制度作出了一系列改进。主要有：第一，确立使被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则。规定：依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。第二，要求省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。第三，确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则，改变了过去土地补偿费归集体经济组织所有的规定。第四，进一步明确政府对被征地农民的安置责任，并从政策上拓宽安置途径。规定：在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置；允许农民对有稳定收益的项目，以经依法批准的建设用地土地使用权入股。第五，强化农民集体经济组织和农户在征地过程中的权利。对征地程序、特别是报批前的程序作了重要修正，规定在土地征收依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。第六，规定了土地出让收益收支管理的要求，特别是，国有土地出让价款，应首先用于被征地农民补偿、拆迁及社会保障费用。第七，提出了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。在不到2年的时间内，国务院连发两个文件，专门就包括征地制度改革在内的土地管理工作做出部署，是前所未有的。表明因土地制度和土地管理产生的社会矛盾，已经引起党中央和国务院的高度重视。这两个文件的出台，对国土资源部和其他有关部门，加强和改进与征地有关的工作，发挥了重要作用。——2012年下半年，国务院常务会议讨论通过了土地管理法修正案，报送全国人大常委会审议。从媒体报道看，修正案废止了原法案第47条中，关于征地补偿标准按农业年产值的若干倍数确定的规定。提出确定征地补偿标准，要考虑供求关系以及土地的区位因素等，这实际上明确了，要参照土地的市场价格来确定补偿标准，使被征地农民能够分享工业化、城市化带来的土地增值收益。该修正案表明，经过长期不懈的改革探索，社会各界对于应参照市场价格确定征地补偿标准的认识，已经渐趋一致，并有望取得重要突破。但是，对于集体建设用地能否进入市场，仍然存在较大分歧。尽管基层和地方政府已做了大量改革探索，但国家制度层面的改革近期能否推进，推进到什么程度，仍存在某种不确定性。 三、 征地制度改革进展缓慢的主要原因分析 回顾历史，不难发现，人们长期以来围绕征地制度改革发生的认识分歧，主要集中在两个问题上。一个问题是，征地补偿标准是按农地价格确定，还是参照转变用途后的价格即市场价格确定；是由政府说了算，还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是，在符合用途管制的前提下，集体建设用地能不能进入市场。对这两个问题进行彻底改革，会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触；会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念；还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。这是长期以来，导致征地制度改革步履艰难、进展缓慢的主要原因。党的十八大报告指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备，科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”按照十八大精神，我们认为有必要对上述问题作出认真辨析。1.关于城市土地属于国家所有的法律规定。这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。当时，我国还处于计划经济时期，不管是基础性、公益性建设项目，还是二、三产业建设项目，都是以划拨方式取得土地。由于不存在土地市场，任何单位和个人都不可能通过土地交易获取利益。因此当时的城乡差距,并不是因征地而引起的。况且，那时国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。相反，农民欢迎甚至盼望国家征地。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。建立起社会主义市场经济体制以后，情况发生了根本变化，城市土地国家所有及其相关法律规定，就导致了与农民的利益发生冲突。一方面，城市飞速扩展，按相关法律规定，扩展到哪里，哪里的土地就征为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上经营非农产业。在市场经济条件下，国家不能再直接负责人员安置了，而失地农民受劳动技能和知识水平的限制，很难找到稳定的就业机会。与此相关的住房、医疗、养老等问题如何解决，也成为突出问题。尽管国家提高了货币补偿标准，但按农业年产值一定倍数测算确定的征地、安置补偿费，并不足以维持生计。而城市土地市场的地价高企，与征地补偿费的巨大反差，更激起了农民的不满。因此，相关法律规定与被征地农民的利益发生冲突并激化，就成了必然趋势。另一方面，《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。按照这样的规定，不管是基础性、公益性项目还是经营性项目的用地，只要涉及农村土地，都必须先征为国有，由政府垄断土地供应。就是说，土地的农转非除接受用途管制外，还须接受所有制管制。集体建设用地与承包地一样，是广大农民最主要的财产。在市场经济条件下，财产权利在经济上实现的一个重要途径，是市场交易（租赁或买卖）。我国建立社会主义市场经济的过程，就是生产要素及各类财产权利通过市场交易，参与社会生产与产品分配的过程。但是城市土地国有的规定，以及土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定，却限制了农民土地财产权的实现，剥夺了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的矛盾，已经不仅仅涉及被征地农民，而是与全体农民的矛盾了。损害农民利益的法律、法规，必然遭到农民的抵制和反对。一方面，因征地引起的对立和冲突愈演愈烈，导致的暴力事件层出不穷。征地，不仅是农民心中的创伤，也是令各级政府压力巨大、倍感头痛的问题。（参见附件三和附件四）另一方面，全国各地特别是城乡结合部的农村、农民，纷纷利用自己的土地资产（包括宅基地），引入各类投资主体，发展二、三产业。（参见附件一）这些经济活动，不符合现行法律和制度规定，有人称之为“法外经济”。现在，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模业已相当可观。例如，据前些年有关数据，全国的“小产权房”面积约60多亿平米，与130多亿平米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。例如，深圳市建成区面积917平方公里，其中395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中，发展的是“法外经济”。例如，广东东莞市建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，在这些土地上的产业、物业等，也均属“法外经济”。全市600万外来务工人员，绝大部分居住在“法外”的“小产权房”中。与此相对应，本市农民的年人均纯收入，55～60%来自于“法外”的土地和房屋出租收入。例如，据武汉督察局2009年调研，湖北省城乡结合部和经济发达村农宅出租出售率通常达到40%以上，而“城中村”农宅出租率几乎达到100%。又据中国土地勘测规划院2006年在北京郊区的调查，京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%。只要有心观察，不难发现，全国各地类似的事例，几乎可以信手拈来、不胜枚举。对于这些普遍、大量存在的事物，坚持法律、制度的不认可，也就不可能出台管理办法，客观上等于放弃管理。由于没有规划引导和缺乏管理，“法外经济”自发发展的结果，多数是混乱无序，低水平，“脏、乱、差”。自发、无序的混乱状态，必然产生诸多不利影响。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护，给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷，没有法律条款调解，可能酿成重大社会案件，影响农村社会稳定。二是易导致土地资产的严重流失，侵犯农民权益。由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，农民的知情权、参与权与决策权得不到保障，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控，加大了宅基地用量需求，加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生漫延。四是大量集体建设用地私下流转，人口超载，潜藏安全隐患。当然，也有极少数由于主动贴近政府的规划，内部管理又较强的农村，发展比较好。例如北京的郑各庄村，（参见附件一）但却经常被戴上“违法”的帽子，处境尴尬，进一步发展阻力重重。面对农村集体经济组织和农民的抵制、反抗，许多地方党委和政府深切感到，现行有关土地的法律和制度，已经严重脱离现实，不符合市场经济的要求，自觉或不自觉地在实际工作中寻求突破。本报告第二部分已经比较详尽地介绍了地方的改革探索，这里仅强调指出，由于国家层面的法律制度改革滞后，地方的改革往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地，难以深入。例如广东省2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，但几年下来，进入市场流转的集体建设用地数量并不多。其主要原因在于，国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，早已普遍存在。因此，对宪法及其他相关法律进行修改，已是迫在眉睫，不宜再拖了。2．关于土地涨价归公的理论。在我国理论界，对于土地增值收益分配问题，长期处于主导地位的，是土地涨价归公的理论。现行土地管理法中，关于征地按农地价格补偿和不允许农村集体建设用地进入市场的规定，也主要依据这一理论。我国社会主义市场经济的发展，事实上已经突破了这一理论，但今后在相关国家法律制度层面推进改革，它仍然是个重大的束缚和障碍。因此，有必要对这一理论作全面的梳理和分析，加以再认识。对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到19世纪英国古典经济学家约翰·穆勒,他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象,认为要消除这些不平等现象,除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外,其余的应全部归国家所有。1879年,美国的亨利·乔治继承穆勒的理论,于《进步与贫困》一书中提出了“单一土地税”的观点,即只要不是由于改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了,国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税。因为这部分增值收益完全是一种不劳而获,不应该归土地所有者所有而应交给国家,也就是土地涨价归公。穆勒和乔治的理论，主要针对的是大土地所有者的不劳而获行为。这在当时历史条件下，是一种合理的诉求。在我国，最早是孙中山将土地涨价归公，作为中国民主主义革命的政治主张提出来。影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命。提起土地涨价归公，我国少有人知道穆勒和乔治，但几乎无人不晓这是孙中山的主张。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求，无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。凡真理都是相对的，历史条件变了，把原来的主张不加区别到处套用，真理就可能变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度，矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。具体说，在新时期实现国家工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享“涨价”，甚至还应多分享一些，以补偿他们过去所付出的牺牲。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。这是当前我国的城乡差距越拉越大的一个主要原因。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起我们的高度重视，万万不可掉以轻心。抽象地说，土地涨价归公，即把因为社会的原因而引起的土地增值收归社会，并没有错。问题在于，农民群体是不是我们这个社会的重要组成部分，他们对土地的涨价有没有贡献，应不应该分享土地的增值收益？问题还在于，归公就一定要归政府吗？政府是否天然就代表社会和全体人民的利益？如果把占人口绝大多数的农民排除在外，政府还能算代表全体人民的利益吗？问题更在于，一个时期以来，一些人只在征地问题上对农民讲涨价归公，而对其他社会阶层如房地产开发商坐拥土地增值暴利，却只字不提涨价归公。这难道是公平、合理的吗？如果这不算对农民的歧视，又该算什么呢？总而言之，在变化了的社会条件下，只对农民讲土地涨价归公，是个似是而非的道理。我们认为，必须对现行征地制度进行根本性的改革，允许农民分享土地增值收益，允许农民凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程。但是，我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引，在重点保护农民利益的前提下，按照市场的原则，统筹协调好各有关方面的利益关系。在这方面，我国港、澳、台和国际上一些发达国家的做法，值得借鉴。例如台湾的“市地重划”，就是比较成功的经验。其主要做法是，政府对需要改造的旧城区，统一规划并投入前期改造资金，吸引社会投资参与改造。改造后，原土地所有者只能拿回部分土地，其余部分则归政府所有。政府所得土地又分为两部分，一部分用于道路、广场等公共建设，另一部分则拍卖以平衡政府的资金投入。原土地所有者虽然损失了一部分土地面积，但改造后的土地升值巨大，仍然可以获得不小的利益。台湾的这一做法，也包含了某种程度涨价归公的因素，同时又照顾各方利益，实现了共赢。其实，我国大陆地区各地都有所实行的留地安置办法，也属于类似经验。不过，这种作法至今尚未被法律制度认可，因而留地的面积普遍偏小。广东的“三旧”改造过程中，有些做法也与台湾的“市地重划”很相似。由于兼顾了各方利益，调动了农民和其他主体主动参与改造的积极性。尽管“三旧”改造积累了宝贵经验，但却仅是局部的试点，而且试点期限已过。看来，有关方面已将广东经验束之高阁，并不打算在全局推广和应用。城市化地区与非城市化地区的利益如何平衡？西方一些发达国家的土地发展权制度，值得参考。例如美国的土地发展权转移制度和发展权征购制度，对于实施土地用途管制和保护耕地，发挥了重要作用。美国规定，所有土地都具有发展权。在规划管制不允许开发的地区，土地所有者可以出售发展权，获得一笔可观的收益；允许开发地区的土地所有者或开发商购买了发展权，就可以提高自己土地的开发强度。政府主导建立土地发展权交易市场，为限制开发地区和允许开发地区的土地权利人的交易提供方便。为了保护农地特别是城市周边的优质耕地，美国的州或地方政府，还会以市场价格征购相关土地的发展权。土地发展权被出售或被政府征购以后，土地权利人必须严格按用途管制的规定使用土地。（参见附件五）其实，我国一些地方实行的“耕地保护基金”制度，已经有点类似美国的发展权征购，不同之处在于，美国是一次性买断发展权，而我国有关地方则是每年支付；美国已经形成比较成熟的国家制度，我国则还是地方的试验。3．关于政府经营土地的制度。按市场价格确定征地补偿标准的改革，特别是允许集体建设用地进入市场的改革，之所以步履艰难、推进缓慢，深层次的根本原因是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局，产生冲击。按市场价补偿，政府的土地财政收入就会减少；允许集体建设用地入市，不仅政府可卖的地会减少，甚至可能无地可卖。可见，现行征地制度与政府经营土地制度，是紧密相连的“表里”关系。站在政府经营土地的角度即旧的发展方式的角度，看征地制度改革，会有“山重水复疑无路”之感，觉得问题严重。但是，如果换一个角度思考，就会发现，解决问题的办法其实很多，可谓是“柳暗花明又一村”。（1） 政府经营土地的制度是怎样形成的。政府经营土地，世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度，是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的，有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，一方面加大耕地保护的力度，另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下，许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的账，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出，应把土地管理职能与土地经营职能分设，但那还只是少数人基于理论分析得出的认识，而现实中的主要矛盾，则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下，凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方，都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理）与运动员（经营）于一身，可以说是一种历史的必然选择。1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面推开，政府经营土地的局面也随之全面形成，有关职能也越来越强化。并且导致土地出让收入，在地方政府收入中的地位越来越突出，越来越重要，形成所谓第二财政即土地财政，后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占３０％，土地抵押融资约占６０％；中西部的城市建设资金，土地出让收入约占２０％，土地收益权质押融资约占７０％。需要特别指出的是，政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化，与分税制改革后财税体制的变化，与干部选拔任用标准的导向，与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略，都有密切关系。例如，我国各城市的供地结构，大体上40%是基础性、公益性用地，30%为工业用地，30%为经营性用地。基础性、公益性用地，政府要投入并且很难收回；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要，就用土地抵押融资。可见，地方政府过于依赖土地财政和土地金融，在很大程度上也是迫于无奈。对于这些问题，需要有另外的课题作深入研究，这里就不展开分析了。在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府经营土地对于城市土地市场化改革，曾经发挥过正面的推动作用；在工业化和城镇化的浪潮中，政府经营土地也有积极的贡献。根据财政部统计数据，全国每年的土出让收入，2005年为0.59万亿元，2010年增加到2.94万亿元，为当年地方本级预算内财税收入的72.4%（表1）。2010年的土地出让收入中，纯收益约1.22万亿元，直接用于城市建设的支出7532亿元，占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进，政府经营土地制度的弊端日益突出显现，已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。 （2） 政府经营土地之弊。 第一，政府经营土地，是保护耕地的国策集约利用存量土地的方针，不能得到落实的最主要的原因。保护耕地作为国策，提出多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但耕地并没有保护住，各地方的城市建设，均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因，是政府经营土地的制度，使地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方，“发展”就快，已是公开的秘密。表面看，是地方政府行为短期化，不顾长远的发展，实际上，这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上，都只能这样做，而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子，与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。制度不改，保护耕地、节约集约利用资源，只能是一句空洞的口号，说说而已。多年以来，土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力，作了大量工作，但由于制度不改，再努力也没有用，结果是无力回天。与此相应，多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金，大多是白白浪费了，没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高，世界少有，效果却不彰，个中原因值得认真反思。第二，政府经营土地，导致与民争利，是社会分配不公的重要原因。允许政府经营土地，客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府，民众处于弱势地位，合法权益很难得到保证。在市场经济条件下，农民最大的财产，就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致作这样的制度安排的根本原因，就是政府经营土地与民争利，为了政府的资金需求，就要对农民的土地财产权利严加限制。这样，农民在社会分配关系中的弱势地位，也就不可能根本改变。政府经营土地，使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划，也不允许集体建设用开发房地产，使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，房价虚高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食，是普遍的现象，由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度，但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建设所需的资金，相当部分还是政府卖地的收入。其结果，反而会加剧原本已经存在的矛盾。早在本世纪初，中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务，近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度，但国民收入分配的格局还是没有根本改变，政府收入占GDP的比重始终偏高，这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高，但加上税收以外的收入，则占GDP的将近35%，甚或更高。政府的非税收入中，土地出让收入占大头，2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%，2010年则高达7.3%。政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为33.8%。第三，土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。同时，也隐含了相当的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况，反映了地方政府对经营土地的依赖程度。表1: 土地出让收入与地方财政收入(1999-2011) 单位：亿元年 份全国财政收入地方财政收入土地出让收入土地出让收入相当于地方财政收入的比重（%）199911444.085594.87514.339.19200013395.236406.06595.589.30200116386.047803.301295.8916.61200218903.648515.002416.7928.38200321715.259849.985421.3155.04200426396.4711893.376412.1853.91200531649.2915100.765883.8238.96200638760.2018303.588077.6444.13200751321.7823572.6212216.7251.83200861330.3527703.4210259.8037.63200968476.8832580.7415900.0048.80201083101.5140610.0029398.0072.39201110374052547.0033477.0063.7数据来源：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》、《国土资源统计年鉴》。政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近年来越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有学者研究，其规模2009年已达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源，是政府经营土地的制度，制度不改，这种局面仍会呈加剧之势，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。第四，政府经营土地，导致政府行为扭曲、失控。我国经济体制改革的目标取向，是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中，政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说，政府的主要角色应当是“裁判员”。但是，政府经营土地的制度，客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端，一是市场秩序混乱、不透明；二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，助长了腐败行为的滋生；三是使企业行为也发生扭曲，不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系，甚至违法行贿。长此下去，企业之间也不能平等竞争，完善的市场经济体制很难真正建立。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的，其主要职能是管理。而城市政府，不论层级大小，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控，有很大的不同，西方国家主要是政府调控企业和个人，而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。政府经营土地制度，还使社会对政府行为的监管出现盲点，政府行为失控，不能及时得到纠正。例如，近十几年我国城市的建设与发展，取得了伟大成绩，同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌，严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的，又是政府办公楼的建设。走遍中国大地，不管是沿海发达地区，还是中西部落后地区，普遍都可以看到，位置最好、最气派、最豪华的建筑，不是学校、医院，而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等，也已比比皆是。从表2可以看出，近十余年，我国各项固定资产投资中，办公楼的投资不断加速，已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%，房地产业投资增速为27.9%，而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算，十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上,许多办公楼投资并未纳入相关统计,因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是，许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备，已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件，应当随着经济发展逐步改善，但也必须加以节制，不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制，随心所欲、为所欲为。其所体现的执政理念，与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，相差十万八千里。 表2：我国固定资产、房地产和办公楼投资年份固定资产投资（亿元）增速%房地产投资（亿元）增速%办公楼投资（亿元）增速%200032917.73 4984.05 297.85 200137213.4913 6344.1127.29307.953.39200243499.9116.97790.9222.81381.0023.72200355566.6127.710153.8030.33508.3433.42200470477.426.613158.2529.59652.2028.3200588773.62615909.2520.91763.07172006109998.223.919422.9222.09928.0621.622007137323.924.825288.8430.201035.0911.532008172828.423.831203.1920.91167.1712.762009224598.83036241.8116.11377.2118.1201027814023.84826733.2180731.2201131102223.66174027.9254440.7数据来源：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》，2011年为统计公报。为什么会出现这样的问题，并且没有引起应有的重视？一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款，而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融，来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款，有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理，助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看，在允许政府经营土地的制度下，地方获取土地收益的具体途径和办法很多，上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此，根本的解决办法，是改革政府经营土地的制度。还应指出，这个问题漫延之广，已不是单纯的经济问题了，而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派，已经堪称世界之最，但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由，正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去，人民政府的形象何在？事涉政权的代表性，应当引起各有关方面的高度重视。以上分析充分说明，政府经营土地的制度，与中央关于转变发展方式的战略方针，与保护耕地和自然资源，促进社会公平、改善民生，防范金融风险，完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署，都存在内在的矛盾，阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此，应当着手对这一制度进行改革，不宜再拖下去了。（3）改革政府经营土地制度的发展前景广阔。——改革政府经营土地制度，地方的经济建设还能不能发展，建设资金有没有保证？这是怀疑论者所担心的主要问题。其实，基层的探索与地方的改革实践，已经回答了这个问题。北京郊区的郑各庄村地处城市化地区，他们利用土地资产大力发展二、三产业，自主参与工业化、城市化进程。这个一千多农村人口的村庄，不仅走上了共同富裕之路，还吸引了几万外来人口在此工作、学习、生活。全村每年向国家交的税收将近3亿元。该村投资23亿元建成的“温都水城”，已是北京人休闲度假的知名品牌。他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资3亿元，改善了整个地区的发展环境。这种投资，按说应该是政府的责任，但郑各庄主动承担了。他们还在国家统一安排下，承担海外投资任务。2008年北京奥运会期间，郑各庄还被指定为美国、意大利等8个外国体育代表团的集训基地。（参见附件一）类似郑各庄这样的例子，北京乃至全国还有不少。广东的“三旧”改造和北京的50个“城中村”改造，提高了土地利用强度，改善了城市面貌，提升了产业结构，扩大了就业，富裕了老百姓，同时也解决了建设资金从哪里来的问题。“三旧”改造所需资金3300多亿元，约70%来自社会；50个“城中村”改造安排资金2000亿元，也吸引了大量社会投资，而且农村集体和农民成了拆迁改造建设的主体，承担了60%的建设任务。（参见附件二）政府的职能也发生转变，不再充当“运动员”，而是专司“裁判员”之责，主要是规划、协调、监督、管理和服务。以上案例，充分说明了“小河有水大河满”的道理。只要人民富裕了，利益关系协调好了，建设资金是不成问题的问题。——改革政府经营土地制度，会不会使有些农民暴富，产生新的分配不公，会不会给耕地保护增加新的难度？这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说，这些担心确实可能发生，但问题应该并不难解决。对于可能产生的新的分配不公，可以用税收的手段加以调节。例如，对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费，应征收个人收入所得税；对于进入市场流转的集体建设用地，应开征土地财产税（不动产税、物业税），等等。既可以调节分配收入，又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大，可以集小税为大税源。西方发达国家的地方财政，就主要依靠不动产税。开征这一税种，还有利于促进存量土地的集约利用。允许集体建设用地进入市场，可能会有一些基层干部和农民受利益驱动，擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比，后者的的问题要严重得多。现在，地方政府严重依赖土地财政和土地金融，只能靠不断征地、不断卖地，才能筹集建设所需资金。不断外延扩张的结果，耕地怎么可能保护得住？这是制度性矛盾，靠制度自身根本无法解决。如果经过改革，政府不再经营土地，就可以腾出大量精力加强管理，少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度，平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系，更会调动农民保护耕地的积极性。总之，政府经营土地制度已经难以为继了，改革这一制度，会为经济社会的发展，开辟更加广阔的天地。四、对现行征地制度进行根本性改革的条件已经具备，时机已经成熟尽管相当多数的人,已经对现行征地制度和政府经营土地制度的弊端形成共识，但对改革的条件是否具备，改革的时机和改革的步骤如何把握等问题，人们的认识仍然难以统一。我们认为,在国家法律、制度层面实施有关改革的时机，已经成熟。 1.党中央的指导思想已经明确。党的十六大以后，党中央的重要会议和文件，对征地制度改革多有论述。其基本精神是一贯的，改革的思路也越来越清楚。——2003年中央一号文件：“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。——2003年10月，十六届三中全会决定提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”——2004年中央一号文件：“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”——2005年10月，十六届五中全会决定提出：“加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”——2006年中央一号文件：“充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。”——2006年10月，十六届六中全会决定提出：从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。——2007年中央一号文件：“加快征地制度改革。”——2008年中央一号文件：“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决制度。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。”——2008年10月，党的十七届三中全会对土地制度改革做出了重大安排。全会决定指出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。——中国共产党第十八次全国代表大会：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”——2013年中央一号文件：“加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。”总体上看，党的十六大以后，党中央反复强调征地制度改革，要完善补偿机制、提高补偿标准，要安置好被征地农民，要控制征地规模，并提出了集体建设用地流转等问题。十七届三中全会及以后进一步提出，要缩小征地范围，要建立城乡统一的建设用地市场，提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实维护农民权益。这标志着中央已经明确，要按市场经济的要求，遵循市场经济的规律，来改革现行征地制度。2．改革的经验已有相当的积累。党中央的精神特别是十七届三中全会精神，极大地开阔了地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。这些年来，重庆的“地票”制度，广东的“三旧”改造，北京的“城中村”改造，成都的统筹城乡发展试验等等，都是在十七届三中全会精神指引下取得的成果。总的看，地方政府在改革现行征地制度的探索实践中，已经积累了丰富的经验。本报告第二部分和第三部分，对此均有所介绍，这里就不再展开了。本报告第三部分还介绍了，在上世纪80年代乡镇企业“异军突起”的背景下，全国各地尤其是广大城乡结合部，都有许多农村基层组织，突破现行土地制度的束缚，走自主参与工业化、城市化进程之路，既富裕了农村、农民，又为国家的现代化事业做出贡献。这些基层的案例，对于改革现行征地制度和土地管理制度，也是很好的参考、借鉴。需要指出，近些年地方政府的相关改革探索，很大程度上是对农村基层实践的归纳和认可。与基层和地方相比，国家制度层面的改革相对滞后。但也必须看到，尽管经历曲折、步履艰难，国家的土地管理部门还是作了多种改革试验，准备了各种预案和政策储备。还应看到，近些年来，各有关方面按照党中央提出的科学发展、统筹发展和转变发展方式的要求，在财税体制、投资体制、干部管理体制、规划体制等方面，均作了重要的改革探索。对区域发展战略乃至经济社会发展战略，也作了重大调整。这些，既为转变发展方式积累了宝贵经验，也为改革现行征地制度和土地管理制度，创造了条件。 3．改革的物质条件已经具备。(1)国家财力已比较雄厚。经过30多年的发展，我国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力也很大，因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地，获取非税收入的操作空间。首先，我国城市的存量土地中，还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道，如果这部分划拨用地纳入有偿使用，政府收入还有一定的增收潜力。其次，政府可以采取一系列激励措施鼓励盘活存量，如工业用地改为商业用地、提高容积率等。在提高城市存量建设用地利用率的过程中，政府也可以获得一部分收益。另外，在各城市规划区范围内，还有不少农村集体建设用地，允许这些土地进入市场，有利于城乡统筹发展，有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少，但其他方面的税收会越来越多，有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化，逐步建立起财产税（物业税）制度，地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源，最终完全摆脱对增量土地的依赖。(2)城乡存量建设用地利用潜力巨大.据《土地资源战略研究》课题组估算，2008年我国建设用地总量已占国土面积的3.4%，超过世界平均，达到了发达国家的水平，但利用率却很低。首先,看看城市存量土地的潜力。——划拨用地成本约束小，导致政府办公、交通等划拨用地增长过快，超前建设与重复建设严重，利用效率低。许多地方政府新区土地利用效率明显低于老城，政府机关用地利用效率总体低于工商业用地。部分交通基础设施和高校园区等，过度超前超标建设、重复布局；一些达标评比提出的用地标准脱离国情，宽马路、大广场、大水景等形象工程建设屡禁不止。——工业用地比重大，利用效率不高。目前我国大城市工业用地比重大多在20%至40%之间，相对于国外的城市（大多在10%左右）而言，工业用地比重过高。受地方政府以地引资和企业投资土地预期升值的影响，工业用地及工业园区建设密度不高、整体容积率偏低，产出效益低下。据调查，目前我国工业用地建筑容积率仅为0.3-0.6 ，单位土地产出率远远低于发达国家的水平。2010年，我国上海每平方公里工业用地产出为13.75亿元，广州、深圳为17.5亿元（表3）。而早在上世纪80年代，美国纽约的工业用地的产出已达每平方公里42.7亿元，日本东京都更高达93.37亿元（表4）。 表3： 我国部分城市2010年工业用地地均产出城市工业用地面积（平方公里）第二产业增加值（亿元）工业用地地均产出（亿元/平方公里）北京291.55993323.1011.40天津441.15454837.5710.97上海519.13527139.9613.75广州225.70393950.6417.50深圳257.81884523.3617.54苏州572.32435294.079.25宁波253.89772848.2311.22无锡253.48403208.7912.66东莞50.35592183.1843.35成都362.76512480.906.84中山187.29521073.605.73齐齐哈尔63.1020340.105.39银川41.6209379.269.11芜湖97.3907722.627.42 数据来源： 1.工业用地面积数采用“2010年度城镇土地调查更新汇总统计数据”； 2.第二产业增加值采用各城市2010年度国民经济和社会发展统计公报数据。 表4：国外部分城市上世纪八十年代工业用地地均产出城市工业用地面积（平方公里）第二产业增加值（亿元）工业用地地均产出（亿元/平方公里）纽约71.31304542.70芝加哥40.76136333.43东京都30.00280193.37大阪31.40168853.75差距就是潜力，今后我国城市的发展，应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言，只要土地利用率提高了，即使不再征地，仍有很大发展余地。本报告前面已经论及，我国城市土地粗放利用的根源，是现行征地制度和政府经营土地制度，导致的依赖增量土地的外延扩张发展方式。只要彻底改革现行制度，城市存量土地的利用潜力就能得到充分释放。其次，再看看农村集体建设用地的情况。改革开放以来，我国工业化、城市化快速发展，越来越多的农村劳动力转移到城市，寻求发展。但由于收入水平、居住条件、医疗养老、子女教育等种种原因，多数人并不能成为真正的城市居民。“农民工”，就是他们身份和待遇的真实写照。他们的处境，使他们不可能放弃农村的土地和住房。按说，城市化的一般规律，应该是城市土地增加，农村的建设用地减少，总的趋势是节约土地。但在我国目前情况下，却呈现城乡建设用地双扩张的态势。据《土地资源战略研究》课题组研究，1996年，城镇用地总面积为2.65万平方公里，到2008年达到4.03万平方公里，增加52.21%。农村居民点1996年为16.4万平方公里,2008年为16.5万平方公里，增加幅度为1.04%。同期,农村人均居住用地从193 平米增加到229 平米，但大量农村住宅因农民进城打工而常年闲置，形成众多“空心村”。目前农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%—15%。农村人口密度从1996年的平均每平方公里55.87人,降到2008年的42.60人，同年农村人均建设用地面积高达232 平米/人，远远高出150 平米/人的国家标准。在现行征地制度和政府经营土地制度下，农村集体建设用地难以充分利用。近几年国土资源部实行的“增减挂钩”试验，出发点是为了节约土地。但在政府经营土地制度下，地方政府实际操作，往往偏离初衷，为了从农村土地上榨取建设用地指标，而搞强迫命令、大拆大建，侵犯农民利益，激化社会矛盾。如果彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度，允许集体建设用地进入市场，无疑可以大大增加工业化、城市化的土地供应。尤其在城乡结合部地区，存量集体建设用地的潜力会得到充分释放。如果解决好农民工身份转换和土地发展权转移问题，非城市化地区的农村建设用地，则有很多可以恢复为耕地。总之，只要制度合理，政策符合实际，土地并不会像有些人所担心的那样，成为经济社会发展的根本性制约因素。综合本部分论述，可以得出如下结论：对现行征地制度进行彻底改革的物质条件已经具备，改革的案例与经验已有相当的积累，最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确。因此，改革的时机已经成熟，应适时推出国家法律、制度层面的改革，不能再拖了。五、 改革建议对现行征地制度进行彻底改革，不仅会冲击政府经营土地的制度，而且必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革，可谓牵一发而动全身。因此有人担心，如果其他方面不能联动，可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响经济社会的发展。在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。问题在于，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革，都涉及其他领域，都是牵一发而动全身，如果都因此而不动，转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破，就可以形成“倒逼”机制，促进其他领域相继跟进，最终彻底转变发展方式。最近，习近平同志指出，改革，要敢于啃“硬骨头”，要突破利益的藩篱；李克强同志也指出，改革，是有规律可循的，重点是政府与市场的关系。我们认为，现行征地制度和政府经营土地制度，就是一块“硬骨头”，就是典型的利益的藩篱，也是政府与市场关系没有理顺的一个突出表现。因此，在下一步彻底转变发展方式的改革中，可以把它作为一个率先突破点。1.彻底改革现行征地制度。改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。（1）关于按市场价补偿及补偿方式。国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案，已经基本明确了这一点。但在讨论中，有人提出对于补偿标准，应该规定上限，这其实还是计划经济的思维方式。土地的市场价格是有客观标准的，理论上它是地租的资本化，现实生活中它是相同用途、相邻区位土地交易的中间价。这个价格其实是既有上限，也有下限，尽管有一定的幅度，但并非可以任意抬高或压低的。而且，土地价格的区位性很强，不可能规定一个全国统一的标准。要求规定上限，恐怕是缺乏对市场经济的了解。由于我们并没有看到这个修正案的原文，不便过多解读和评论。但我们认为，各地已经普遍实行的留地安置，是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。（2）缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。——对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。——对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。如果担心一下子通开城乡土地市场会引起较大震荡,可以考虑先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果，一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力。另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，还是要彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也通开，建立城乡完全统一的建设用地市场。一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场，另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验，部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例，应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之，要给农民多一些选项，由农民自己权衡利弊，做出选择。只要符合规划，集体建设用地也可以开发房地产，而且一般不要允许开发商介入。其实，开发商拿到土地以后所做的，不过是请人设计，请人施工，请人管理，跑跑有关手续，提供的主要是中介服务。这些事情，集体经济组织也都能做，何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。——对于农民的宅基地的使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。宅基地制度改革应先在城乡结合部开展，而在纯农业地区由于非当务之急，可以缓行或根据需要实行。2.把经营土地的职能从土地管理部门分解出去。彻底改革现行征地制度，会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，并接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地等，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。有一个问题需要特别指出，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并，或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理，不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等，都是用地部门，他们都不应承担国家的地政管理职能。现在社会上有人主张，把土地管理并入建设部门，按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”集于一身，因而是不妥当的。3.国家实行统一的土地登记制度。土地登记，是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记，普遍的做法是将土地及其附着物，如房屋、树木等纳入土地登记。至于登记机关，有的设在相关土地管理部门，有的设在法院，有的单设。由于历史的原因，我国现在实行的是分别登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记等。即使是土地，也没有做到统一登记，例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状，给市场产权主体带来不便，甚至导致管理上的混乱，已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税，要求定期对物业价值进行评估，在部门分割登记情况下，物业评估就很困难。随着市场经济的进一步发展，这个问题会越来越突出。2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记，但至今没有进展。建议国家把土地统一登记，作为完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手，提到改革日程上来。——成立专门的国家土地登记机关，把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来，实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记，也要求实行统一的地籍调查，制定统一的土地分类标准，改变现在各部门分别调查，土地分类指标不统一的状况。——国外的地籍调查有两种做法，一种是由政府组织调查；一种是由产权人自行委托中介机构调查，后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长，后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作，我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如，有的地区由政府组织调查，有的地区由产权人委托调查，有的地区可两种方法并举。对委托调查的，调查结果还可由政府相关机关核查。这样，可以加快土地登记进度，早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。4.改革相关的财税体制。——国家征收农村集体土地按市场价补偿，对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入，可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的，应缴纳所得税。——放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税（物业税），一可以调节可能出现的新的分配不公现象，二可以充实地方政府的财政，建立符合市场经济规律的税收体制。——对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。——进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金，一般情况下的年度支出，只能动用利息，不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖，才能从根本上改变外延扩张的增长方式。——进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。5.改革规划体制。——我国目前的土地利用规划，由政府组织编制、颁布，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就频繁修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况，应通过规划把城市的边界“圈死”，也是给政府经营土地加挂一把“锁”，堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，调整经济结构，转变发展方式。——目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划，这些规划最终都要落在土地上，因此必须与土地规划相衔接。但是，由于各部门从自身工作需要出发，各自制定不同的土地分类标准，并分别开展相关资源调查，编制各自的地理信息系统，导致在此基础上制定的各部门规划，不能与土地规划很好衔接，在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。有鉴于此，建议对国家规划体系作重大调整。当务之急，是制定全国统一的土地分类标准，废止部门标准，以利各类规划与土地规划的衔接。下一步，可借鉴世界多数国家的经验，由一个部门负责开展资源调查，并编制国家基础地理信息系统，供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查，不再编制各自的地理信息系统。最终，要理顺国家规划体系。第一，编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容：空间布局（包括功能分区），生产力布局（包括国家重点投资项目），重大基础设施和国土整治项目，等等；第二，现行的经济社会五年发展规划，作为国家发展的近中期规划；第三，土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划，发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划，把工作重点放在编制相关专项规划上，不再编制部门的全国性规划。以上改革如能实施并到位，将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法，弊病甚多，届时应予废止。6．制止、清理政府的土地融资行为。我国法律有国有土地出让后的土地使用权，可以抵押的规定，但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神，政府以土地抵押或质押融资，属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥，是我国法制建设的一大败笔，有损国家形象。要严格依照法律规定，立即叫停各级政府的土地融资行为，并对已经形成的土地金融债务进行清理，尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来，这并不能算是真正意义上的改革，但却是当前急迫需要解决的问题，因而有必要作为一项重要措施单独提出来。 7.建立土地发展权转移制度。普遍设立土地发展权，允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体，如果想提高自身土地的利用强度，不仅要符合规划许可，而且必须向非城市化地区购买农地的发展权，使这些限制或禁止发展的地区，也能分享国家工业化、城市化的成果。8．改革干部考核和选拔制度。现在考核和选拔干部，主要看招商引资，看财政收入，看城市建设，看GDP等等，结果，引导干部行为普遍短期化。因此必须改革考核内容，要看工业反哺农业、城市支持农村，看农业和粮食发展，看耕地保护，看社会安定，看农村面貌，看农民收入和生活，看污染治理，看生态保护等等，才能引导干部对社会和人民的长远利益负责。 主要参考文献：刘守英.现行征地模式的风险与改革[R]，2011.项兆伦等,完善征地程序，规范征地行为[R],2002,10.项兆伦等,改进征地补偿办法，保障失地农民权益[R],2002年10月。鹿心社，研究征地问题探索改革之路(M)。中国大地出版社，2002年。蒋省三、刘守英、李青,中国土地政策改革——政策演进与地方实施(M)，上海三联书店,2010年。北大国家发展研究院课题组，农村产权制度的新一轮改革（R），2010年10月。国土资源部土地利用司，集体建设用地流转座谈会综述（R）,2012年1月。赵树枫等，完善农村宅基地制度，推进确权发证（R），2008年7月。刘守英，中国城乡统一的土地市场建设（R），2010年5月。黄小虎，征地制度改革的历史回顾与思考（J）,中国改革，2011年第6期。黄小虎，解析土地财政（J）,红旗文稿，2010年第20期。刘守英，集体土地上长出的城市（R）,2008年9月。石玉林、蒋省三等，土地资源战略研究（R），2012年6月。郑慧，如何看待我国地方政府债务风险（N），中国经济时报，2011年7月27日5版。时红秀，地方债的风险有多大？（N），中国经济时报，2010年7月6日12版。乔为国，中国高投资率低消费率研究（M），社会科学出版社，2007年。安体富，当前世界减税趋势与中国税收趋向（J），经济研究，2002年第2期。黄小虎，改革政府经营土地制度的时机已经成熟（J），比较，2012年第3期。陈音音、侯学平等，广东省集约利用土地理论与实践（R）,2012年10月。北大国家发展研究院课题组，深圳土地管理制度改革研究报告（R），2013年1月。刘守英，解决好农民问题是破解城乡结合部难题的关键（R），2011年12月。中国地政研究所（台湾），台湾地政简介丛书（M），土地改革纪念馆（台湾），2010年9月。
黄小虎：把所有者和管理者分开——谈对推进自然资源管理改革的几点认识
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:08:57 +0800
水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等等，都属于自然资源。经济学理论把它们统称为土地。党的十八届三中全会《决定》提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”这是党中央对国家治理思路的一个重大调整，习近平总书记在十八届三中全会上，专门对此作了说明。他指出：“全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”他还指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”一、进行自然资源管理改革，关键在于解决所有权与管理权不分问题在我国，自然资源有的属于全民所有（即国有），有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有者与管理者是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”、“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是由此引起的。1. 政府行政监管的目标难以实现。例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，使得地方政府只有不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城市建设的需要。2. 容易出现侵害老百姓利益的现象。仍以土地管理为例，由于政府经营土地成为城市建设的主要资金来源，为了保证政府经营土地的收入，农村、农民成为首当其冲的利益受损者。有关制度一方面规定，按农地价格支付征地补偿费，农民不能分享土地增值收益；另一方面又规定，不管是基础性、公益性建设，还是经营性项目用地，一律实行政府征地，不允许集体建设用地进入市场，剥夺了农民凭借土地资产自主、平等地参与工业化、城市化进程的权利。这些制度和规定，实质是利用管理者权力谋取所有者利益，走的依然是农村支持城市的发展道路，势必受到农民的强烈抵制，激化社会矛盾。广大城市居民特别是工薪阶层，也是政府经营土地的利益受损者。基础性、公益性用地，政府是净投入；工业用地，为了招商引资的需要，各地普遍低价供地，有的连成本都收不回来；而经营性用地的“招、拍、挂”，是土地财政的主要来源，政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空，还要尽可能多地积聚一些建设资金。由于现行住房制度的设计，没有对普通自住性需求的单独供应渠道，迫使自住性需求挤到开发商的供应渠道里，与投资、投机需求竞争。在这种情况下，土地“招、拍、挂”不断推高地价、抬升房价，大大超出了自住性需求的购买能力，引发严重的民生问题。3. 积聚社会金融风险。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金的，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿；如果企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或若干个人的负债与之相对应。所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象的说法，就是“寅吃卯粮”。政府用土地向金融机构抵押或质押融资，近几年越来越流行。这种所谓土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还。目前，土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有些地方一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。一些地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。土地金融与正常的政府债不同，是银行资金“大搬家”，挤压了民间的融资空间，不利于搞活经济。二、落实自然资源管理改革思路，需要消除一些疑虑党的十八届三中全会的《决定》明确了把所有者权利和行政监管权力分开的改革思路。落实这一改革思路，就要改变现行的全民所有的土地、森林、矿产、水域、海洋、滩涂等自然资源的所有者代表职能，与政府对自然资源的行政监管职能混在一起的状况，把前者从相关的行政管理权力中剥离出来，组建专门机构，代表国家行使对全民所有的自然资源的所有者权利。国家的所有者权利与其他市场主体（集体、企业、个人）的合法财产权利一样，受政府相关行政管理权力的平等保护。同时，政府对无论全民所有的还是集体所有的自然资源，均按统一的规则进行监管。中央的这一改革思路高屋建瓴，抓住了问题的核心与关键。但是社会上乃至党内和干部队伍中，仍有一些人对此心存疑虑。有人担心，政府不再经营土地，会影响地方的经济发展，认为这是“自毁长城”；有人担心，国家征地参照市场价公平补偿，会产生新的“暴富”群体，不能惠及全体农民；有人担心，赋予农村集体建设用地与国有土地平等进入市场的权利，会使农民在利益驱使下，不遵守国家规划，不服从土地用途管制，会助长权贵集团的土地投机兼并，还会助长农村基层干部贪赃枉法、胡作非为，等等。实事求是地说，这些担心并非全无道理，有些情况确实可能发生。当前，中央尚未具体部署实施改革，把可能发生的问题提出来，有助于大家想得更周到全面一些，避免或减少一哄而起的混乱。但必须指出的是，有的人之所以提出种种担心，其实是对中央的改革思路持怀疑甚至反对态度。他们没有看到，党的十八届三中全会决定提出的，是综合改革方案，某个单项改革可能产生的问题，会通过其他改革措施加以避免或纠正。例如，所有者权利和管理者权力分开以后，虽然政府的行政管理部门没有了经营土地的收入，但财税制度改革的推进，可以更好地保证政府履行职责所需的财力，投资体制改革可以扩大地方建设资金的来源，地方的发展会更加健康、可持续。他们更没有看到，当前改革的主要任务是解决好政府与市场的关系问题，对政府的行为加强规范。地方政府集“裁判员”、“运动员”于一身，权力失去制约，势必促使一些干部滋长无所不能的观念和为所欲为的霸气，从根本上颠倒“公仆”与“主人”的关系。只有按照中央领导再三强调的那样，以“壮士断腕”的气概，坚决破除利益的藩篱，我们的政府才能不脱离群众，才能有强大的公信力。政府行为规范了，发生在民间和老百姓身上的任何问题，都不难解决。三、推进自然资源管理改革，需要破除部门分割管理体制习近平总书记在十八届三中全会上的讲话，精辟地分析了现行自然资源管理体制的弊端。他说：“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”总书记的分析，点明了现行体制的要害是顾此失彼，相互掣肘，无法形成合力。下面，试举若干具体表现：1. 难以彻底摸清自然资源的“家底”。在部门分管体制下，每个部门都要编制全国性的规划，为此都要搞全国性的资源调查。但由于各个部门使用不同的调查技术，采取不同的技术标准，调查的结果差异很大，甚至相互“打架”。例如，土地管理部门从上世纪80年代开始，历时10年，搞了第一次土地详查，号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据详查结果，1996年全国有耕地19.51亿亩。后来，土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”，是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕，林业管理部门发布消息称，从1999年到2007年，全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来，19.51亿亩减3.65亿亩，还剩不到16亿亩了，何来“红线”可保？林业部门的一个数，否定了土地部门历时10年的调查结果！由于国家对“退耕还林”的每一亩，都支付定额财政补贴，因而林业部门的这个数是有依据的。于是，上至政府领导下至有关各界都很困惑，感觉我们土地的家底似乎还是不清楚，还需要搞第二次调查。现在第二次土地调查的结果已经公布，用这个最新的数据来衡量，恐怕其他部门的有些数据又成了一笔糊涂账。2. 容易产生监管盲点。例如，广义的环境保护，应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化进行监管。但在部门分管体制下，土地管理部门负责管理土地利用，环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保，由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保（保发展，保耕地）”，而鼓励各地开发沿海滩涂和低丘缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地，只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡，这些未利用地发挥着极其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡，将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。3. 部门的监管相互冲突。由于各部门的资源数据不一致，依据数据进行的管理就会发生冲突。例如，土地管理部门认定为荒地或未利用地的，林业部门则可能认定为林地或有林地。这样，土地部门开发未利用地的土地整治活动，会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于在有些地方，发生了森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。产生这些问题，固然与各部门工作人员的素质有关系，但根本原因还在于管理体制不合理。正如习近平总书记所指出的：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”四、对于自然资源管理体制改革的具体设想1. 成立专门从事国有自然资源资产管理的部门。我国从计划经济转变为市场经济，有两大难点必须解决好。一是国有企业如何脱离政府的干预和保护，成为与其他多种所有制企业平等竞争的市场主体，同时国家的所有者权益不能受到损害；二是属于全民所有的自然资源资产，如何正确地进入市场，既不损害其他市场主体的利益，又能切实保护资源可持续利用。目前，国有企业的改革已经取得很大进展，政府对企业的直接干预和保护已经大为减少，成立国有资产管理委员会代表国家行使出资人的权利，并统筹谋划、指导企业的发展，进一步理顺了政府与企业的关系。尽管行业垄断等不少问题仍有待解决，但改革的方向明确，路径比较清晰。相比国企改革，在国有自然资源资产管理体制上，所有者权利与政府的行政权力结合得越来越紧，行政权力甚至成了所有者权利的附庸。按照十八届三中全会的自然资源资产管理体制改革精神，可以考虑参考国企改革的经验，组建国有自然资源资产管理部门（以下简称国自部门），代表国家对属于全民所有的自然资源资产行使所有者权利。这种国家所有的权利与集体所有的自然资源资产权利，处于平等地位，都要接受政府的不动产登记部门的统一登记，接受政府的自然资源监管部门的统一规划和空间用途管制，使用权进入市场流转的，要办理使用权登记和变更登记，还要接受工商、税务、证监会等部门的统一管理。有些自然资源资产，如重要矿产资源和水利资源的有偿使用，由中央国自部门直接管理；有些资产如国有土地使用权的划拨、出租、出让、入股、联营，一般性矿产资源和水资源的有偿使用等，可由中央国自部门责成或委托地方国自部门管理。另外，基础性、公益性建设需要征收农村集体所有的土地或其他自然资源资产，可由国自部门与集体和农民协商，参照市场价格公平补偿。全民所有的自然资源资产的收益，属于全体人民，应当上缴中央财政，纳入基金管理，按规定用途统一安排使用。因此，国自系统宜实行垂直领导体制。国有自然资源资产的保值、增值，是国自部门的一项职责，但不一定是最主要的职责。最主要的职责应当是在政府相关部门的监管下，使自然资源得到合理利用和切实保护。所谓合理利用，包括用全民所有的自然资源保障民生。例如，对于保障性住房和普通的自住性住房，应该保障供应土地。2. 组建对国土范围内所有自然资源进行监管的部门。这个新组建的自然资源管理部门第一位的任务，应该是会同国家发改委、住建部、农业部等，编制新的国土规划，包括主体功能分区（含主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区），城乡建设和重要生产力布局，重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排，等等。这个规划，与现行分管体制下任何部门的规划都不相同，是涵盖国土范围内所有开发、整治活动的综合性中长期规划，也是国家规划体系的最上位的规划。现行的国民经济与社会发展5年规划，属于近中期规划，是国土规划的阶段性实施。有了这两个规划，现在的许多部门规划就没有必要保留了。少数必须保留的部门规划及一些重要的区域发展规划，必须接受国土规划的指导，与之衔接。地方各级的国土规划，则是全国性规划的延伸和细化。接下来的任务，就是依据国土规划实施空间用途管制，既合理利用资源，又切实保护资源和生态环境。这可能是这个新组建部门的最重要的日常工作。所谓空间用途管制，就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图，因为比例尺太小，规划用途只能落到较大的区域，难以落到每一宗土地上，不能作为日常用途管制的依据。现行分管体制下的部门规划，只有乡级土地利用规划图和城市规划图能落实到宗地上，可以通过统一技术标准、叠加相关信息，改造为能实施空间用途管制的规划图。此外，空间用途管制也包括耕地保护、生态环境保护等重要内容。制定自然资源资产市场交易规则，也是这个部门的重要职责。要对各种自然资源资产的出让、出租、入股、联营、抵押、转让、转租等市场交易活动进行监管，保证市场的公平、公正，以及完善国家征地制度，保护农民的财产权利。市场监管的基础是产权保护，可以考虑在这个部门内设立不动产登记机关。由于这项工作十分庞杂，而且不仅仅涉及自然资源资产，也可以考虑登记机关单独设立。对自然资源资产的收益征税，例如流转环节的增值税、保有环节的不动产税等，主要是财税部门的职责，但自然资源管理部门也有积极配合的责任。（作者：中国土地学会副理事长）
黄小虎：我国现行城市住房制度必须改革
Published: Tuesday, 08 October 2024 23:05:13 +0800
大约从2003年开始，我国政府几乎每年都要出台对城市房价的调控措施。但是道高一尺魔高一丈，房价在调控中一路高歌猛进，已经成为严重的民生问题和社会问题，也成为舆论界和研究界关注的热点。综合十几年来各界的研究、分析、建议，影响房价的因素有，城市人口变化引起的需求变化，土地供应量，货币供应量，银行房贷政策如首付比例、利率、限贷，行业管理政策如限购、限价、限面积、限身份，此外还有市场管理，税收管理等等诸多方面。以上这些，基本属于影响房价的短期因素。对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。多年来政府的调控，主要围绕短期因素展开，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。其原因就在于，没有针对制度建设的缺失，深化改革。2009年之后的几年间，笔者陆续发表“对我国房地产业的再思考”、“我国城镇住房制度改革思路的演变”、“解决城市居民住房问题应实行‘三轨制’”、“关于保障性住房”等文章，[i]从不同的侧面，分析我国城市住房制度存在的问题，提出改革的建议。本文下面的论述，在很大程度上是重复过去的观点，但有新的分析，对有关方面的批评更加直截了当一些。一、城市住房制度改革历史回顾上世纪80年代，国务院成立住房制度改革领导小组，在组织各界、各地调研、试点基础上，探讨改革思路，拟定改革方案。经过较长时间探讨，社会各届对住房制度改革形成如下共识：需求侧（存量住房）是“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”；供给侧（新建住房）则是政府建房，合作社建房，私人建房和开发商建房并举。我理解，租售并举，是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展，消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力，自主选择住房消费方式。政府建房，主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路，在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所体现。按照这些思路，当时的建设部开展了积极探索。例如，在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点，取得成功经验。例如，在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初，全国有5千多个住宅合作社，成立了全国性的协会组织，制定颁发了规范的住宅合作社章程；建设部还出台了城镇合作住宅管理办法，召开了2次全国性的工作会议。一时间，住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。但是，1998年以后全面推行的房改，却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年，误导了人们的住房消费观念。住房供应方面，政府长时期缺位；私人建房始终没有得到法律和制度的规范；曾经生机勃勃、欣欣向荣，受到政府大力支持的住宅合作经济，突然间偃旗息鼓，了无声息。结果，开发商成了住宅市场的唯一供应渠道，没有任何竞争对手，使其居于市场的制高点，掌握了最终定价权。由此，才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等，纷纷菌集在开发商周围，分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼，任人宰割。需要指出的是，开发商的自然垄断地位，并不是开发商自己争来的，而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商，在行业内部竞争的巨大压力下，都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高，甚至不该有利润，让开发商来负责普通人群的住房供应，是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下，房价只会一路高涨，失去控制。后来，有关方面终于认识到，解决城市住房问题，政府不能缺位，承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是，城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决，继续让他们挤在开发商的供应渠道里，只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢，都不能根本解决他们的住房问题。土地制度也存在缺陷，一是不允许集体建设用地进入市场，即使符合规划，也不能开发商品房，不让农民的宅基地入市交易，结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。二是政府经营土地，导致政府过于依赖土地财政和土地金融，依赖循环往复不断征地、卖地。地价高了政府可以多一些收入，但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题，一头是群众利益，一头是政府收入，只要现行土地制度不改，这就是一道无解的死题。总之，现在我国的城市住房市场，是一个没有充分竞争的市场，开发商处于自然垄断地位，这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的，是规则本身出了问题。“不审势既宽严皆误”，如果不从根本上改革制度，一味在管理的宽严上下功夫，无异于缘木求鱼，也是自欺欺人。二、关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开一方面，住房作为商品，使用价值是供人居住，属于耐用消费品。消费者无论买房还是租房，都是商品交换行为。另一方面，在市场经济条件下，由于土地有长期升值的趋势，因而房子（实质是土地）又可以成为投资品，可以投资保值，也可以投机赚钱。这样，住房市场的购买行为就分为两类，一类是为了消费，另一类是为了投资或投机。社会上的低收入人群（即穷人）和绝大多数中等收入人群，买房或租房的目的是改善居住条件，更好地从事本职工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群（即富人），在满足居住需求之后，还有较多资金，就会考虑再买更多的房子，但目的已不是消费，而是投资保值。还有的人自己本没有多少钱，但头脑灵活、善于钻营，能够从银行或其他方面借来大量资金，购买大量住宅，转手倒卖赚大钱，这就是投机了。显然，对于社会上不同的购房需求，必须区别对待，特别是对中低收入人群的消费性住房需求，要有专门的制度安排。西欧、北欧许多国家房价长期稳定，最主要的原因，是穷人的住房由政府保障，普通工薪阶层的住房，通过参加非盈利的住宅合作社解决。二者合计，约占社会住房供应总量的一半。这些房子可以按规定的程序流转，但却不允许上市自由交易，即只能用于满足消费者的居住需求，不能成为投资投机的对象。此外，还有约一半的房子由开发商提供，并允许投资投机，让有钱人可以炒作房子赚钱，同时承担相应的投资风险。这种制度安排，在住房的居住功能与投资功能之间筑了一道“防火墙”，使开发商不能垄断全社会的住房供应，购房者因此具有较强的议价能力。我国80年代形成的改革思路，很大程度上也是借鉴了这些国家的经验。目前我国的城市住房制度存在的主要问题，是在指导思想上没有把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位，客观上让少数投资投机者的利益裹挟了劳动者的利益。多年来，国内有不少学者如王小强、易宪容等，对此有大量的深入研究和分析。[ii]发展市场经济,投资投机是题中应有之意。但应该看到，住房市场里的投资投机，与实体经济里的投资有重大区别。在生产领域中，资金（资本）与劳动力相结合，可以创造财富、产生新的价值，而在房市里投资投机，则不会创造任何价值，不过是在买房人之间转移价值而已。不论任何社会，劳动者都是人口的绝大多数。他们终日辛劳，挣钱养家，拿出自己的血汗钱买房或租房，目的是改善自己的生活条件，能够更好地工作，奉献社会。他们中的体力劳动者（蓝领），基本没有条件在房市里搞什么投资；有些脑力劳动者（白领）虽有条件，但都有自己的事业和人生追求，也没有时间和精力在房市里倒买倒卖瞎折腾。总之，广大劳动者买房是为了消费，而不是投资。这样，如何保证劳动者住房的消费属性，就成了住房制度设计必须考虑的问题，这也是政府不可推卸的责任。我国现行住房制度的一个显著特征，是让中等收入人群的消费性需求，与少数有钱人的投资投机需求混在一起，到开发商的市场上竞争。投资投机需求的行为特点是为卖而买，不管价格高低，只要房价看涨就敢于出手，在倒买倒卖之间，不断推高房价。而消费性需求的行为特点则是买涨不买跌，房价看跌时犹豫不决怕吃亏，房价看涨时唯恐再涨，为了圆住房梦，想方设法四处筹钱也要买。买下的房子很可能是投资投机者之前在低价位时的斩获，房市里的所谓穷人补贴富人，就是这样发生的。在这个问题上，开发商与投资投机者的利益完全一致，投资投机活动抬升了房价，开发商就能大发利市。开发商采用捂盘惜售，雇佣房托，传播虚假信息等手段让房价走高，投资投机客就可以继续稳赚不赔。他们共同合作了十几年，使中国城市的房价居高不下，尤其是在一、二线城市，包括大多数白领在内的工薪阶层已经没有能力买房了，买了房的也要作一辈子房奴。事实充分表明，要解决普通老百姓的住有所居问题，就必须改革住房制度，让相关的房子只是耐用消费品，而不能成为投资品。这里边恐怕还有一个理论性或观念性的问题，需要澄清，即如何看待房子的产权。现代产权理论认为产权是一组权利束，包括所有权、使用权，及其分解出的许多对资源进行配置的权利。在市场经济中，这些权利都受法律保护。具体到住房，所有权是产权，租赁权是产权，合作社住宅的排他性使用权也是产权，这些权利虽然有很大区别，但都可以保障权利人住有所居。例如，西方发达国家的住房自有率，少的百分之四、五十，多的百分之六、七十（个别国家达百分之八十），这些自有住房中，就包括消费者参加合作社后，购买的不能上市交易的住房。此外，还有很多人靠租房解决居住问题。我国1998年房改以后，相关部门对产权理论的理解不够全面。例如，针对中低收入人群推出经济适用房，政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大，按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化。但政策却规定，5年以后允许上市。这一来，经济适用房就与商品房一样成为投资投机的对象，由此产生一系列乱象，违背初衷，终归失败。后来推出的公租房，仍然提出5年以后可以买断上市。笔者断言，按此实施下去，公租房也会产生异化。再后来又推出共有产权房，依然是终将允许上市。这些一以贯之的思路表明，有关政府部门对产权理论的认识存在误区，片面强调住房的所有权，而不注重保护住房的使用权、租赁权等其他权利。广大工薪阶层买房的目的是为了住，而不是为了卖，多数家庭在相当长的时间里，只可能拥有一套住房，期间的房价高了还是低了，对他们没有任何实际意义。就是说有没有所有权，对他们并不重要，重要的是居住权必须得到保护。我国现行住房制度片面强调住房的所有权，结果是突显了房子的投资功能，房价越炒越高，老百姓买不起，使他们的居住权受到严重侵害。从事投资投机活动的人，也包括开发商，只要资金来源正当，不偷税漏税，不搞权钱交易，不违法乱纪，就不能让他们对高房价承担责任。应当负责的是相关政府部门的制度设计存在缺陷，使投资投机失去根本制约。实际上，一旦房价失控，投机商、开发商甚至各类房产中介，在暴利驱使下，必然会产生各种违法活动。这时，政府就会出台短期调控措施，调控可能暂时抑制房价上涨，但也会打压老百姓的住房需求，甚至伤及整体经济,因此难以持久。只要稍有放松，投资投机又会卷土重来，房价又会高涨。如此循环往复，陷入恶性循环，这恐怕是我国城市住房市场的真实写照。要摆脱这样的尴尬局面，唯一的出路是按照把居住功能与投资功能区隔开的思路，深化住房制度改革。三、对城市住房制度深化改革的设想国家有关部门负责人曾经宣称，解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。[iii]我认为，这个思路不能算错，但失之笼统。在“市场加保障”的框架下，可以有很多不同的具体模式。例如，新加坡模式是85％的人住政府提供的房屋，15％的人通过市场购买高档住宅；又例如，美国模式是除了保障房外，政府财政支持“房利美”、“房的美”等，向特定收入人群提供信贷支持，这里既是市场，又带有某种保障的成分；再例如，欧洲特别是北欧国家，除了向低收入人群提供保障房，还鼓励中等收入人群加入合作社建房，在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠，也是既是市场，又有保障的成分在里边。尽管以上各国模式具体做法不同，但其基本精神却是一致的：把自住性、消费性住房市场与投资、投机性住房市场区隔开来，或者说是把低、中、高档住房区隔开来，对不同收入人群实行不同的住房政策。我国现行住房制度，也可以算是“市场加保障”，但显然与上述模式有根本区别。改革中国的城市住房制度，要从中国的实际出发，而不能简单地照搬外国做法。新加坡模式虽然好，但我国现在的财力难以承受。美国模式似乎保障力度不够。比较起来，北欧模式更值得借鉴，但具体的保障扶持力度，也不能照搬。低起步，随着经济实力和政府财力的增加，逐步加大保障力度，可能更现实一些。在统一的思路下，各个城市的具体做法也不宜“一刀切”。具体设想如下。1﹒最低收入人群即穷人，由政府提供廉租房。住廉租房的人没有所有权，但居住权受法律保护。其实，廉租房也有一定的市场性，因为要交纳租金。按照市场交换原则，租金水平不宜低于准成本（折旧加维修），以便政府的投资经过较长时间还是可以收回，投入再生产。但按社会公平原则，租金水平又不宜高于租户月收入的百分之三十。这是一个需要在对租户收入水平调查清楚基础上，左右权衡的问题。不同的城市，最低收入人群占人口的比重，有的高一些，有的低一些，应从实际出发确定供应廉租房的人口比例。笔者认为，全社会平均，这个比例宜控制在百分之十左右。高了，政府财政不堪负担。现在地方政府不仅要建廉租房，还要负责建公租房、共有产权房等，为了完成任务，普遍向市场融资。但从市场筹钱，盈利或还本付息的压力很大，这也是各地方允许保障房5年后上市的一个现实原因。为了避免保障房的居住功能发生异化，建议政府只管到廉租房。管太多了不仅财政无力负担，前期的融资、建设，后期的准入、退出、收取房租、维修等工作量很大，容易滋生机构臃肿、人浮于事、寻租腐败等问题，不利于精兵简政。2﹒把大多数中等收入人群的购买力，从开发商的渠道里分离出来，发展各类可以居住使用、可以继承，但是不能上市自由交易的住房，从制度上保证普通百姓的消费性住房，不得成为投资投机的对象。这一类住房，政府在土地、税收、信贷等方面，给予适当优惠，可以说既是市场又有一定程度的政府保障。其中，大力发展住宅合作经济，是比较好的选择。住宅合作社是非盈利经济组织，所建的房子，没有所谓的开发商利润，即便政府不给任何优惠和扶持，价格也会控制在建安、土地、税费、资金利息等成本范围区间。以我国目前的经济实力，政府恐难以给合作社直接的资金支持，但在土地供应和税费等方面，还是可以给予优惠政策。合作社建房还有一个好处是适应范围广，中等收入群体中收入较高的人，参与建标准高一些、面积大一些的房子，收入低的人，建档次低一点、面积小一点的房子。可以做到按需定供，不会产生开发商普遍存在的闲置浪费现象。[iv]此外，在一定时期内，现在的经济适用房，共有产权房，限价商品房等，还可以继续存在，但必须把允许上市的规定改为不允许上市。只要符合规划，允许集体经济组织在集体土地上，开发经济适用房、共有产权房、限价房以及公共租赁房等。在县城以下的小城镇，还应允许小城镇居民按一户一宅原则，自建住房。政府则不再投资共有产权房和公共租赁房。3﹒年收入在数百万以上的富人在全国人口所占比例，大概不会超过5%。但他们主要居住在城市，因而占城市人口的比例会高一些，可以粗略估计为10%，一、二线城市的比例会更高。此外，中产阶级中的高级白领收入也比较可观，身家数千万的已为数很多。他们也有条件像富人一样，购买高档商品房，并且有余力再买房子投资保值。这部分人占城市人口的比例，有可能达到20%。按以上估算，二者占城市人口30%左右，他们是开发商的主要服务对象，或者说开发商主要为这两部分人盖房子。如此算下来，百分之十的最低收入人群靠政府，百分之三十的高收入人群靠开发商，还有约百分之六十的人，购买不能自由交易的消费性住房，或者租房解决居住问题。诚然，城市的原户籍居民大部分已有了住房，但考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素，基本格局恐怕不会根本改变。以上城市住房制度改革的设想，实际是对80年代末90年代初形成的改革思路的回归。若干年前，有人把现行住房制度概括为“双轨制”（即商品房+保障房）。针对这个说法，我提出“双轨制”不能从根本上解决城镇居民的住有所居问题，应该实行“三轨制”，增加一个以合作社住房为主的既是市场又有保障轨。七、八年过去，发展住宅合作经济始终未受到应有的重视，因此仍有必要深入研究探讨。四、住宅合作经济有广阔的发展前景首先，有充分的理论根据。如本文第二部分所述，房屋的居住使用权，也属于财产权，是一项可以保障劳动者住有所居的重要产权。合作社住房不能上市交易，是为了防止投资投机活动使住房的使用功能发生变异，侵犯劳动群众的基本权利。此外，合作社住房的建造、分配、使用，也都遵循商品交换原则，住宅合作经济是市场经济的重要组成部分，而且更能体现公平、公正的社会主义原则。我国已故著名马克思主义经济学家苏星同志，早在50年代就开始调查城市住房问题，于1957年发表文章，论述住宅作为耐用消费品的商品属性，分析当时房屋建造、分配、使用存在的违背价值规律的问题，提出相应政策建议。[v]从那时开始，他在研究我国社会主义许多重大经济理论问题的同时，把城市住房这样一个比较具体的问题，也列为自己的研究专题，长期关注。改革开放以后，他陆续发表近10部论文和专著，阐述城市住房制度改革问题。在1987年出版的《我国城市住宅问题》[vi]一书中，他提出“发展城市住宅的多种所有制结构”，包括大力发展住宅合作经济和私人建房、公私合作建房等。1998年初，他又发表“合作住宅事业前景广阔”一文[vii]，肯定当时国内住宅合作社试点取得的成绩，分析了发展住宅合作社有6大好处，及需要研究的问题，期望取得更大的发展。2002年，学习出版社编辑出版《苏星自选集》，书中收入关于住房制度改革的文章仅有3篇，其中就包括这一篇，可见他对发展住宅合作事业的高度重视。其次，有长期的经验积累。早在19世纪40年代和50年代，英国、丹麦就有了住宅合作社兴起，后来在西欧、北欧各国及美、日等其他西方国家陆续发展，当年的苏联、东欧等社会主义国家，也采用这种形式，解决居民的住房问题，至今已有近200年历史。20世纪80年代，瑞典国家联合储蓄银行和住房联盟，联合了3000多家住房合作社，每年提供的住房占全国新增房源的25%以上。加上其他没有加入该联盟的合作社的房源，合作住房约占全部住房供应量的40%；德国有2000多家住房合作社，提供的住房占住房总量31%；英国的住房合作社，也提供30%的房源；西班牙有1.1万个住房合作社，提供25%的房源；原苏联有住房建筑合作社近3万个，每年提供的住房约占总量的6%；原社会主义波兰的合作社建房，约占城市公有住房的60%；原捷克斯洛伐克约占40%，等等。[viii]按照国际通行的住宅合作社章程，建房资金一般由社员认股1/3，国家资助1/3，银行长期低息贷款1/3。社员入社后必须参加住房储蓄，每月从工资中拿出一定比例，存入有关银行。存入一定限度，即有资格从银行贷款，向合作社买房或租房。政府还在土地供应、税收、建材供应等方面给予优惠。具体做法和优惠力度，各国不尽相同。例如，英国合作社购买私人土地所需资金，由政府提供无息贷款，并对合作住房免税，这两项优惠合起来相当于房价的约20％。合作社购买的土地产权归合作社所有，亦称公有土地，实际上最终优惠给了合作社社员。德国政府的优惠措施，一是提供低息或无息贷款，额度通常占建房费用的60%~70%，有的甚至高达90%，贷款期限一般为20年左右；二是由政府出面给予贷款担保；三是提供价格合理的土地；四是减免税收，对所得税、财产税、土地转移税和交易税等，均给予减免和优惠；五是补贴住房租金，合作社住房如用于向社员出租，政府在必要时可补贴部分租金，使房租降低到社员能够负担的水平。在日本，住宅合作社被称为“勤劳者住房协会”，国家颁布《勤劳者住房协会法》，明确规定日本的工人银行（劳动金库）、住房银行（住宅金融公库）对住房合作社承担融资义务。社员的购房资金，20%为个人住房储蓄，80%为银行贷款，贷款利息3%，还款期限35年。政府还在税收方面给予各种优惠政策，包括免除法人税、注册税、印花税，以及与土地相关的税收。另外，住房合作社的土地60％来源于国有土地，以较低的价格供应给合作社。[ix]我国上世纪80年代后期和90年代前期，开展住宅合作社试点，也取得可喜成绩，积累了一定经验。如苏星同志1998年发表的文章所说：“截至1996年9月，住宅合作社已发展到5000多个，普及到20多个省市。从建设规模看，已从零星插建，发展为具有一定规模的合作住宅小区。天津市蓟县、宝坻县住宅合作社，云南省昆明市住宅合作社，北京市大兴县新兴住宅合作社等，都建设了10万平方米以上合作住宅小区。合作建房受到了城镇居民，特别是中低收入居民的欢迎，被誉为‘民心工程’”。[x]可惜的是，1998年底推出的房改，把十几年住宅合作试点取得的成绩，一风吹个无影无踪。有关部门对此再也不提，不禁令人扼腕唏嘘。第三，有成熟、规范的管理制度。加入住宅合作社的社员人数，几十人，上百人，上千人甚至上万人，各国一般不设上限。合作社实行民主集中制，社员大会或代表大会是最高权力机构，听取理事会、监事会的工作报告，决定大政方针并选举产生理事会、监事会成员。理事会负责日常经营管理，包括住房的选址、设计、建造、分配、物业管理，及有关专业人员和管理人员的选聘、任用等等，监事会负责监督理事会的工作是否合法依规，是否符合社员大会或代表大会的决定。在住房的选址、设计、建造环节，住宅合作社的经营活动与开发商相似。但建好的房子不向社会出售，而是遵照事先定好的合约，按成本价格（含管理人员和专业人员的工资）将住房的排他性使用权，出租或出售给社员，不赚取任何利润，并且承担物业的日常管理和维修。社员因各种原因需要迁徙或放弃居住，由合作社按折旧价回购，再出售或出租给其他社员居住。可见，合作社的经营活动的目的，是为了保护社员即普通劳动者的居住权利，而开发商则不承担这样的义务，二者的性质根本不同。住房合作社作为非盈利经济组织，具有法人资质，在政府监管下，依法经营，自负盈亏，并承担相应的法律责任。这与自然人之间的集资建房或合作建房，也有根本性区别。自然人集资合作，一旦经营失误，或发生亏损，或出现纠纷，或违法乱纪，很难界定和追究责任，政府几乎无法有效管理。自然人集资合作，即使成功了，出资人拥有房子的所有权，可以上市交易，难免最终成为投资投机的对象。这也是一个很大的不同。住宅合作经济有了较大发展的国家，都在中央（联邦）、省（州）、市层面成了合作住房联盟或协会，作为行业自律组织，研究制定统一的规章制度，协调合作社之间的关系，提供法律、技术咨询，开展业务交流和培训，编印刊物，开展宣传等等，协助政府对行业进行管理。第四，有深厚的群众基础，广阔的市场需求。面对高耸入云的房价，消费者做出许多无奈的选择。有人在网上发起不买房运动，不少人响应，尽管不会有什么结果，却广受民众同情。更有人受国外住房合作社启发，自发地开展集资合作建房。由于国内相关法律和制度缺失，人们不能建立具有法人资质的合作社，只能是自然人之间的集资合作。没有法人地位，也就得不到到政府以及银行等的任何支持。仅凭乌合之众拼凑的资金，与强大的开发商们开展竞争，仅在土地取得环节，就已是必败无疑。尽管鲜有成功的案例，尽管前途暗淡、希望渺茫，但近十几年间，合作建房运动可以说是此伏彼起，前仆后继，遍及全国。北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、沈阳、杭州、温州……，几乎所有一、二线城市，都有人为此不懈努力。北京的于凌罡、温州的赵智强、沈阳的吴卓、天津的刘革学、深圳的林立人、广州的魏琨等，就是其中有代表性的人物。他们颇为苍凉，近乎悲壮的努力表明，广大劳动群众对现行住房制度十分不满，对于改革住房制度，发展住宅合作经济充满期待。如果我们早日推出这项改革，不仅会获得群众拥护，而且能聚集大量资金，为房地产业的供给侧，开辟一条新的康庄大道，带动建筑业、建材业及相关产业的发展。大量普通工薪阶层的购买力，从开发商的渠道分离出来，也可以使商品房市场里的过度投资投机受到抑制，起到釜底抽薪的作用。总之，住宅合作经济有广阔的发展前景。不仅可以缩小贫富差距，使人民群众有更多的获得感，而且符合中央关于加大供给侧结构性改革力度的精神，有助于推动整体经济的发展。我国改革已进入深水区，各方面的改革互相交错、牵制，往往是牵一发而动全身。比较起来，住房制度改革所受牵制相对较小。例如发展住宅合作经济，不需要对现行法律做根本性修改，只需增加新的法律规定即可。没有增加之前，可提请人大授权开展试点。这项改革一旦推出，土地制度、财税制度、投融资制度、金融制度等，都会相应跟进，做出调整。住房制度改革可以为推动全面改革，做出积极贡献。现行城市住房制度必须改革，也能够改革，这就是本文的结论。[i] 以上文章分别发表于：《开放导报》2009年第5期；《红旗文稿》2010年第1期；《中国房地产业》2010年第7期；《学习时报》，2011年7月19日；《上海国土资源》2012年第1期。[ii] 参见粱晓：“压房价≠房地产健康发展——六论：‘加快转变经济发展方式’”，《香港传真》2010年第26期、“得民心者得天下：居者有其屋——‘八论加快转变经济发展方式’”，《参阅文稿》2016年第1期；易宪容：“高房价使财富分配机制严重扭曲”，《中国经济时报》2009年11月16日、“房价为何会越调控越高”，365地产家居网2012年12月28日。[iii]赵沛楠 ：“加快建设保障性安居工程多渠道解决住房困难家庭的住房问题专访住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉”，《中国投资》2009年第12期。[iv] 关于我国城市住房空置情况，可参见“中国城镇住房空置率状况及住房市场发展趋势发布”，中国广播网2014年6月10日；“北京380多万房主失联，上海10%的房子是空的，中国究竟有多少空房”，博客日报网2016年11月1日。[v] 苏星：“论房租和住宅问题”，《学习》1957年第24期。[vi] 中国社会科学出版社，1987年版。[vii]原载《合作住宅》1998年第1期。[viii]参见苏星：《我国城市住宅问题》，中国社会科学出版社，1987年版；刘文海：“国外住房合作社经验可供借鉴”，价值中国网2011年9月6日；邵挺：“德国房价涨幅长期保持较低水平的经验与启示”，《中国经济时报》2012年2月10日7版。[ix] 同上，及都市快报：“合作建房在国外”，新浪网房产频道2012年7月11日。[x] 苏星：“住宅合作事业前景广阔”，《合作住宅》1998年第1期。（完稿于2016年10月28日）《中国改革》,2017年第2期。
黄小虎：论土地资产及其管理
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:55:45 +0800
一什么是土地资产?作为自然物的土地，本身没有价值，但在商品经济条件下，土地产权人可以通过地租资本化使土地具有价格（即交换价值或市场价值）。土地有了价格，就能被当作商品进入交换与流通，并通过交换与流通进入生产过程。在生产、流通、交换的不断运动中，地租或地价能够得到保存和增加，土地因此而成为资产。在交换与流通领域，土地资产与其他商品一样，彼此作为等价物出现，没有什么区别。例如，人们既可以一次性买断卖断，也可以分批分期出售；既可以相互让渡所有权，也可以以租赁的形式只让渡一定期限的使用权。但是，如果从社会再生产的全过程进行考察，就会发现，土地资产与其他资产有许多重大的区别。首先，一般资产的价格是自身价值的表现形式，主要由生产过程中凝结的人类抽象劳动(包括物化劳动和活动劳动)时间所决定。而土地价格则不是自身价值的表现形式，它主要由地租所决定，是地租的转化形式。而地租的本质，是土地产权人凭借土地权利分享一份生产成果，属于社会分配范畴。第二，资本利率变化，会直接影响地价的升降，利率降低，地价上升，利率升高则地价下降。相比而言，资本利率变化对一般资产价格也会发生影响，但这种影响是间接性的，时效也要滞后一些。第三，一般资产的使用价值会随着使用过程中的损耗逐渐消失，其价值也会逐渐折旧，最终为零。而且，随着技术进步和劳动生产率的提高，一般资产的生产成本会逐步降低，因此从长期看，其价格有下降的趋势。而土地则可以永续利用，只要商品经济和土地所有权存在，地价就不会消失。并且，随着经济发展，土地不断得到改良，地价还有长期上涨趋势（这并不排除一定时期内下降的可能）。上述区别中，最根本的一点，是土地价格属于分配范畴：地租是对当年利润扣除，地价则要冲减未来收益。就是说，土地价格是通过对社会总产品进行分割而实现的，并不是在社会总产品之外另加了一块。但是，在现实经济生活中，本质往往为假象所掩盖。例如在企业核算中，地价一般被纳入成本，许多人因此而误认为产品价值中包含“土地价值”的转移。曾一度流行的西方庸俗经济学，就主张土地、资本与劳动三位一体共同创造价值。抛开意识形态的阶级性不说，仅就方法论而言，以萨伊为代表的庸俗经济理论之所以错误，就在于他们仅仅从个别再生产而不是从社会再生产出发考察土地与资本、劳动之间的联系，因而不能发现地租的本质。对此，马克思曾做过鞭辟入里的分析。经过时间的检验，现代的西方经济学家大多已认同了马克思的地租理论。土地资产的特殊性，决定了它在社会经济中具有如下作用。第一，对社会基本经济制度起保障作用。例如，土地私有制是资本主义生产方式的基础。这种基础作用很大程度上是通过土地资产不断运动引起的地租积聚来体现的。地租的积聚一方面造成小农破产，为城市工业准备了无产者队伍，另一方面为资本提供了原始积累，并最终导致土地所有权与资本的直接结合。又如，社会主义实行生产资料公有制，其中土地公有是极其重要的内容，正如恩格斯所说：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租－－虽然是用改变过的形式－－转交给社会。”尽管对于处于私人地位的生产者来说，地租属于一种社会扣除，但这种扣除并不是用来为少数人谋私利，而是用于扩大社会再生产或用于社会公益事业，直接或间接地为包括生产者在内的全体社会成员谋福利。可见，消除了剥削性质的地租，对于公有制经济的发展，也是一个重要的保障。第二，配合生产价格对市场经济起调节作用。市场经济即商品经济进入社会化大生产之后的发展阶段，在商品经济中，价值规律起着调节生产与消费的作用，这种作用主要是通过价格实现的。在简单商品经济中，商品价格主要围绕价值波动，而到了市场经济即社会化大生产阶段，商品价格则围绕生产价格波动。这是由于随着生产社会化的发展，分工越来越细，而部门与行业之间技术进步不平衡，导致企业的有机构成有高有低，在这种情况下，实行生产价格，使等量资本获取等量利润，有利于资本投向有机构成高的部门和行业，可以起到促使产业结构合理、推动技术进步的作用，也有利于企业之间平等竞争。而生产价格的调节作用，又离不开地租关系的配合。例如，在城市不同区位上经营同一产业，或是在同一块土地上经营不同产业，同等投资的利润差别很大。这时，明确地租关系，把因土地位置和用途引起的超额利润归土地所有者，生产价格才能有效地调节资本在不同级差的土地以及各部门和产业间合理流动。马克思在研究资本主义地租时曾经指出：“级差地租是同市场价格的调节作用联系在一起的”。这一点，对社会主义市场经济同样适用。然而，在发挥调节作用的方式上，资本主义地租与社会主义地租又有重大的区别。资本主义普遍实行土地私有，地租或地价是通过分散的土地所有权与分散的土地使用者之间的竞争自发形成的。因此，地租只能对经济的发展起事后调节作用，不能事前调控。而社会主义实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有，使得国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆，对经济与社会的发展进行宏观调控。例如，在按照城市规划应当发展商业的地段，按统一标准征收高额的商业地租，就能有效地控制投资者盲目兴办其他项目，使城市规划得以落实，同时也使该地段的商业企业与其他地段的商业企业平等竞争。如上所述，土地资产具有保障基本经济制度和调节市场经济的重要作用。同时还必须看到，如世间任何事物一样，土地资产也有两重性，在有的情况下，它对经济与社会的发展会起阻碍甚至破坏作用。例如在有的国家的资本主义早期发展阶段，由于土地所有权势力强大，以至于一部分产业资本的正常利润甚至工人工资都被纳入地租，阻碍了新兴资产阶级的崛起。因此当时资产阶级学者曾强烈斥责土地私有权是“无用的和荒谬的赘瘤”，并主张土地国有化。又如，地租与信用结合在一起，会导致“泡沫经济”。在西方经济发展史上，这种情况屡屡发生。最近比较典型的是日本。1986至1991年间，日本全国土地资产总额上涨了近1500万亿日元，达到2342万亿日元。特别是大城市的地价膨胀了２－３倍，远远高于同期的经济增长和其他资产的增值速度。由于大量资金涌向地产业，导致经济结构严重失调，最终“泡沫”破灭。从1992年开始，日本地价大幅度下降，至1997年３月已跌掉了513万亿日元。有的大城市中心区的地价已跌到1985年水平之下。而且至今降势仍未停止。在这过程中，大批企业和个人破产，众多金融机构倒闭。我国在发展社会主义市场经济过程中，也出现过类似情况。1992－1993年间的房地产热所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。土地资产之所以能对经济社会起破坏作用，与前述土地资产的特性有很大关系。由于地价受资本利率影响起伏波动，并且有长期上涨趋势，因而很容易成为投机的对象。而地价本质上属于分配范畴，是对未来收益的预支，一旦投机过度，飚升太高，就会导致现实扩大再生产甚至简单再生产因资金不足而中断，从而引起经济与社会的混乱。分析至此，可以清楚地看出，土地资产在社会经济中发挥积极作用还是成为消极因素，从根本上取决于土地收益的分配是否适度。地租或地价太高和太低都不行。太低，一部分土地超额利润就会为某些企业占有，不利于平等竞争和投资的合理分布，土地所有权也不能在经济上得到实现。太高，产业资本也会受到伤害，难以正常运转。如何使土地收益分配保持在一个恰当的水平上，是各国政府土地管理职能所共同面临的一个难题。二西方市场经济发达国家经过长期实践，在土地收益分配管理方面，积累了一套比较成熟的办法，主要有以下方面：第一，土地产权管理。土地收益是土地产权在经济上的实现，因此对土地收益管理，首先要对土地产权进行管理。这主要是通过实行土地登记制度来界定登记人所享有的土地财产权，如土地所有权、土地保有权、土地使用权、地下资源开采权、地上耕作权、地上开发权，等等。只有经过登记的土地产权，才受国家法律保护。特别需要指出的是，由于世界各国的法律概念中，地下地上的附着物如矿藏、河流、树林、农作物和永久性建筑等，都属于土地，因此这些附着物的产权归属，也统统纳入土地登记。第二，征收地产税。地产税又称不动产税，主要征税对象是土地及其附着物。一般先由政府的评估机构或政府认可的评估机构对业主的地产进行估价，然后由税务部门根据估价结果按一定的税率收税。居住用的地产和经营性的地产税赋不同。每宗地产要定期重新评估，如果增值，税赋也要相应增加。这是国家用强制手段，再分配一部分土地收益。第三，地产市场管理。在市场经济条件下，大量土地收益是通过地产市场实现的，因此必须对地产市场加强管理。地产市场的具体内容，是各类土地产权交易行为，如土地所有权的买卖、土地使用权的出租（包括批租即出让）、土地开发权的有偿转让、房屋买卖或出租，等等。西方国家管理地产市场，大体抓以下环节：发布地价信息，供交易者参考，必要时还制定最低或最高限价；制定交易规则，规范市场；对交易行为征税；对出售地产者的增值收入征税，有的按一般商品增值税征收，有的按所得税征收，也有专设土地增值税的。第四，对地产的继承和赠予征税。有的国家这方面的税率很高。目的是对继承人和受赠人不劳而获的消费性收入加以限制。总的来看，西方各国对土地资产的管理主要是间接性管理，侧重于土地收益的再分配，而对土地收益的初次分配干予较少。这与他们普遍实行土地私有制有很大关系。我国改革开放以来，在计划经济体向市场经济体制转变的过程中，土地收益分配问题越来越成为关系经济与社会协调稳定发展的突出问题。在解决这个问题过程中，我们认真学习与借鉴市场经济发达国家的经验。但这种学习与借鉴并非简单的照搬，而是立足和服务于本国的实际。与西方各国相比，我国对土地资产的管理，比较多地介入了土地收益的初次分配，直接性管理的成分较重。这主要是由于我国实行土地公有，特别是城市土地属于国家所有。政府作为国有土地所有者的代表，为了使土地所有权在经济上得到实现，必须要参加土地收益的初次分配。由于政府同时又对整个国民经济与社会发展负有管理责任，因此在管理土地资产时，并不以自身的土地收益最大化为首要目标，而是主要考虑经济与社会协调稳定发展的需要。这是我国之所以能运用地租对经济社会进行事前调控的制度基础。除了对国有土地资产的直接管理，政府还要运用经济的或行政的手段，对全社会范围内土地资产的流动加以引导，对土地收益进行再分配。这方面，与西方的管理模式有许多相似之处。经过不懈努力，我国已经初步建立了以土地所有权和使用权相分离为核心内容的土地产权登记制度；通过制定和发布基准地价，使国有土地资产得到显化；培育了以土地使用权出让、出租、入股为主要内容的土地一级市场和土地使用权转让、转租为主要内容的土地二级市场，并制定了有关交易规则；建立了包括国有土地使用税、耕地占用税和土地增值税等在内的土地税收体系，等等。可以说，我国土地收益分配正在步入规范化管理轨道，一个有中国特色的土地资产管理模式的雏形已经产生。三在我国社会主义市场经济条件下，合理分配土地收益，必须着重处理好以下几方面关系：国家与各类国有土地用地者特别是企业之间的关系；国家与农村集体经济组织之间的关系；国家内部各级政府之间的关系。改革开放以来，随着土地管理改革不断深入，已将这些关系初步理出了头绪，但是还远没有完全理顺。要理顺这些关系，还须在进一步深化土地管理改革方面做不懈的努力。1.国家与国有土地使用者的土地收益分配关系。国家与国有土地使用者之间的土地收益分配，从理论上讲，应当是国家收取绝对地租和级差地租１以及因国家投资引起的级差地租，而企业在得到平均利润的同时可获取企业投资引起的级差地租。但在现实生活中，影响企业收益水平的因素很多，常常有某些行业由于或企业种种原因盈利水平过高或过低。对此，国家可以通过土地收益分配来加以调节。即根据有关产业政策和经济社会发展的整体要求，灵活地、有所倾斜地处置土地资产。例如，近些年来，针对国有大中型企业普遍资金紧张、负担较重的实际，国家土地管理部门在企业改制中对土地资产采取或出让，或作价入股，或收年地租，或资本金挂帐等多种方式，以适应不同企业的承受能力，有力地支持了国有经济的改革、改组、改造与发展。作为国有土地的所有者，国家完全可以按照自己的意愿来处置属于自己的财产。今后，在地租、地价的数额以及收取方式等方面，还应当根据不同企业的不同情况更加灵活多样，对经济社会发展急需的产业或企业加大扶持力度。目前实行的几种国有土地资产处置方式，各有不同的适应性，不宜笼统地只推行或提倡某一种。出让这种方式比较适合房地产开发企业和外资企业，好处是国家可以一次性收取一笔数额较大的资金，缓解眼前财政资金不足的困难。但不利之处也是很明显的，一是尽管表面看出让金数额不少，但分摊到几十年使用期，每年的地租实际上是很低的；二是今后随着经济发展所增加的土地超额利润基本上归企业，国家很难拿到；三是房地产开发企业基本上把地价负担转嫁到消费者头上了，很难加以制约；四是由于以上几点，极易助长土地投机，在二级市场上将地价越抬越高，产生泡沫经济。因此，出让方式应限于某些特定的企业或有特定用途的土地，不宜广泛采用。土地作价出资（入股），好处是既减轻企业负担又有利于企业上市，但一旦企业经营不当而亏损破产，国家也要承担很大风险。这种方式也不宜广泛采用，只适合于少数内部管理和经济效益都比较好的大中型企业。比较起来，短租制即按年或按月、按季收取地租的适应性比较广泛。这种办法，企业能承受，国家利益有保障。灵活性也比较大，一是租期按企业的需要可长可短，二是国家调节土地收益分配的余地大。短租制的这些特点，已在实践中逐步为人们所认识，有可能成为我国国有土地有偿使用的一种主要形式。灵活地处置国有土地资产，会不会造成国家的土地收益流失?应当看到，土地收益是社会总产品的分割。没有社会总产品，就没有土地收益；社会总产品不能增加，土地收益最终也不能增加。因此，处理土地收益分配关系，应着眼于社会总产品的增长，把搞活经济放在首位。对那些符合社会需要但又有暂时外部困难的企业，在一定时期内给予地租或地价方面的减免照顾，是为了帮助其发展壮大，最终国家可以获得更多的土地收益。如果从单纯财政观点出发，片面追求土地收益，往往适得其反。例如近几年我国房地产业畸形发展，很多城市高档宾馆、写字楼、公寓、别墅等风起云涌，由于脱离实际需要，往往建成之日即为闲置之时，更有不少项目因资金不足而成为“胡子工程”，结果不仅没有效益，反而浪费了大量社会资金。灵活地处置国有土地资产，会不会导致政府官员的腐败?目前与土地管理有关的官员中，确实出现了一些利用批地权谋私利的腐败分子。但根源并不在于灵活处置土地资产，而是由于管理制度不健全、缺乏严格、公开、透明的办事程序，致使少数人手中的权力缺少必要的制约和公众监督，形成一个人说了算、“黑箱操作”的局面。解决这方面的问题，从根本上讲，是要从法律与制度上明确各种土地资产处置方式的适用范围，界定清楚国家与用地者在地租分配和土地利用方面的权利与义务，地租、地价数额的确定要有一定的办事程序，而且要公开。办事的每一个环节要公开、地租、地价的数额要公开，数额高于或低于测算标准的原因也要公开。这样就便于政府从内部和社会公众从外部加强对权力的制约与监督。国家在地租、地价的收取上采取灵活方式来处置国有土地资产，是一种所有者行为。但国家同时又是国民经济的管理者，管理者好比裁判员，对运动员（即各类用地者）应当严格执法、一视同仁。在土地收益分配问题上如何体现这种管理者行为?主要是要进一步完善土地税收体系。可以考虑在保留现有的耕地占用税和土地增值税的同时，取消国有土地使用税，参照西方国家经验改为征收地产税。除公益事业用地外，所有居住性用地和经营性用地都属于征税范围；征税对象则为各类用地者，不仅以出让或出租方式获得土地者要交纳地产税，以划拨方式获得土地者同样要交；可由政府成立评估机构，对各宗地产定期进行估价，确定税基。为此，必须改革现在土地与附着物分开的登记制度，将房屋、树木等统统纳入土地登记；地产税应由各市、县政府征收，并由中央政府规定统一的用途；此类地产估价机构，则应为省级政府的派出机构，可以在规定范围内跨市、县进行评估，但不得从事土地市场交易方面的评估。有关地方的土地登记机关有义务向评估机关提供登记资料。尽管城市土地属于国家所有，但在出让或租赁期内，事实上也是用地者的财产，国家征收地产税，可以促进他们充分利用好土地。2.国家与农村集体经济组织之间的土地收益分配关系。这里有两方面问题，一个是关于国家征地。征地，是国家用强制手段改变土地用途，同时改变土地所有权，属于典型的管理者行为。但是国家作为改变用途后的土地新的所有者，应当对原来的所有者给予经济补偿。补偿的内容，除了地上地下附着物的折旧费（有时还要考虑重置费用）、农作物损失费、拆迁安置费、就业安置费等，还应包括地价。长期以来，我国的征地费用中基本不含地价，这是不符合市场经济要求的，今后，增加地价因素，按什么标准给付，是个有争论的问题。本文认为，国家征用于公共事业的，应按原用途的地价标准给付；如果是用于经营活动，则应按改变用途后的地价给付。具体操作，应先由市场中介组织评估，然后由政府与集体商定价格，征用后采取一定的有偿或无偿使用方式向用地者供应。为了减轻国家的负担，征地时可发行土地债券，国家用以后获取的土地收益逐步向集体偿付。至于对农村集体组织用于非农业经营的土地，要不要征为国有?应当区别对待。属于城市规划区范围内的应当征为国有。土地转权后，如果企业仍隶属于原集体，则集体可以国家应付的征地费抵顶一段时期内应付给国家的国有土地收益；如果企业脱离原集体组织，那么国家就应向集体付征地费，同时对企业实行国有土地有偿使用制度。对于城市规划区范围以外的农村集体非农业用地，则不宜征为国有。对此，作者在以前发表的文章中已有专门论述，这里不再赘述。总之，征地虽然属于政府行为，但由于涉及到所有者之间的关系，国家应按照市场经济的法则，对集体组织给予合理补偿。另一个问题是国家作为国民经济与社会发展的管理者，还应当凭借行政权力参与农村土地收益的再分配。这主要是指税收手段。目前我国的农村税收中，除耕地占用税外，针对土地收益的税种基本没有。改革开放以来，在国家优惠政策扶持下，我国农村二、三产业有了长足发展，特别是沿海发达地区，不少乡镇企业已具相当规模和实力。为了有利于平等竞争，如果今后对城市国有土地开征地产税，应当考虑对农村二、三产业也同时开征。由于农业仍为弱质产业，广大农民收入水平仍然比较低，因此对农业用地和农村居住用地可免征此税。此外，对农村非农产业用地的转让，也应征收土地增值税。3.各级政府之间的土地收益分配关系。综上所述，今后国家参与土地收益分配的主要途径，一是以土地所有者身份向各类国有土地使用者收取地租、地价，在征地过程中向集体支付地价等，这都属于土地收益的初次分配；二是以管理者身份在城乡征收地产税、土地增值税等，属于土地收益的再分配。接下来的问题是，国家的土地收益在各级政府之间如何分配?这个问题，不仅仅关系到各级政府的事权是否有必要的财力保证，更重要的是关系土地资源能否合理利用。改革开放以来，国家财政收入占国民收入的比重不断下降，中央财政在全部财政收入中所占的份额也越来越低。这种情况，已在很大程度上影响了关系长远和全局的重要基础设施、基础产业和行业的建设与发展。近些年来，随着土地管理改革的深化，土地收益成为财政收入的重要来源。但是土地收益中，中央财政所得甚少，省级也不多，大部分留在市、县财政。由于目前土地税制尚不健全，政府的土地收益基本上以土地出让金为主。对于土地开发商而言，为了降低开发成本，普遍愿意接受增量土地而不愿接受存量土地。这些情况凑在一起，助长了不少城市政府大量征用周边农田搞出让的盲目扩张冲动，给经济与社会造成严重危害。一是耕地急剧减少，损害农业基础；二是导致房地产过热，浪费财力、物力；三是城市存量土地不能充分利用。因此，必须通过深化土地管理改革，理顺各级政府之间的土地收益分配关系。今后，城市增量土地特别是占用耕地的土地有偿使用收入，原则上应作为中央和省两级财政的收入，中央所占的比重可大些；耕地占用税，应大部分纳入省财政，少部分上缴中央；城市存量土地有偿使用收入、地产税和土地增值税，则应基本上留给地方财政。这样分配，有利于体现国家对土地的统一管理，有利于保护耕地资源，也有利于调动地方政府盘活非农用存量土地，发展土地市场的积极性。行文至此，我们已经阐述了土地资产的实质、特点及其在经济与社会发展中的作用，分析了西方国家和我国社会主义市场经济中土地资管理模式的异同，提出了今后我国土地资产管理应着重解决好的几个问题。由于本文主要论述土地资产及其管理，因而对土地资源管理问题较少提及。但实际上，无论是西方发达国家还是我国的土地资产管理，都把土地资源得到更合理的利用作为最重要的目标。就是说，土地资产管理要服从土地资源管理的要求。这主要表现在土地利用规划的“龙头”作用上，无论是土地登记，还是出让、转让和征地；无论是地价评估，还是地税征收等等。都要依据土地利用规划的要求，有助于规划的落实。显然，不管是否有利于土地资源合理利用，孤立地强调土地资产管理的重要性，是错误的。但是，如果因此而认为，可以用土地资源管理取代土地资产管理，同样也是错误的。土地资产管理除了以有利于土地资源合理配置为目标外，还有一个重要的管理目标，即建立土地收益分配调节机制，规范市场经济主体行为。这一点，是土地资源管理无法取代的。作为政府管理的重要职能，今后土地资产管理只应加强，而不能有丝毫削弱。(1998年12月14日于中央党校)(1)《马克思恩格斯选集》第2卷545页。(2)《马克思恩格斯全集》第26卷111页。(3)参见戚铭琛:《日本城市地价泡沫》，《中外房地产导报》1997年第20期；张瑜:《日本地价大幅度下降的前因后果》，《中国土地报》1992年7月24日(4)参见拙文《关于农村非农用地进入市场问题》，刊于《中国农村经济》1995年第2期；及《中国土地使用制度改革探索》，刊于《中国社会科学》1995年第2期。
黄小虎：一个举重若轻的大手笔 ——集体建设用地建设租赁住房
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:52:02 +0800
一 说实话，这有点超出我的预期。我原来预计这类改革可能要等到明年两会之后，就是机构改革推出以后才能推出。因为在现行体制机制下，有关主管部门受法律规定、职能定位等约束，推出这样的改革不太容易。改革要依法有据，现行法律规定，各类建设项目必须使用国有土地，集体土地是不能够入市的。北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级市、区，允许农村集体经营性建设用地入市，是经全国人大特别批准授权可以突破现行法律，但没有明确能不能开发房地产，各试点地方的试点办法基本都是不允许。所以，这个《通知》有非常大的突破，向着落实十八届三中全会《决定》提出的，建立城乡统一的建设用地市场，迈出了更为关键的一步。 之前33个县的试点和这次13个地区试点，都是对现行制度的突破。那么，现行制度是什么时候建立的？是不是改革开放以来一直如此？实际上，它是在1998年修订、1999年实施的《土地管理法》之后才建立起来的。 这里，有必要回顾一下改革开放的发展历史。 农业家庭联产承包责任制改革，解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金，于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业，就成了不可阻挡的趋势，党和政府对此也给予了大力支持。因此，乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展，又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600多平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的特大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况。 这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设用地实行国家征地外，企业用地一般不实行国家征地，而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分，地租（地价）就便宜，刺激了产业和人口的集聚，城市也快速发展。在社会一次分配领域，政府所获土地增值收益不多，但产业的快速集聚，使政府在二次分配中的企业税收不断攀高，逐步积累起雄厚的财力，足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说，由于有相对稳定的地租收入，能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化，顺利地融入城市即实现城市化。显然，这是一个多赢的局面。 东莞等地的实践表明，允许集体建设用地入市，不仅可以缩小国家征地的范围，还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分，地租（地价）泡沫会受到抑制，国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市，长期房价不高且比较稳定，原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高，根子在于不允许集体土地入市，就形成不了相关的土地价格，只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了，又会抬高地价，形成恶性循环。 从理论上讲，集体建设用地也包括农民的宅基地。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式，人员的流动性增强了，宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分，大量流动人口主要靠租房解决居住需求，压制了商品房的炒作空间，炒房客们不大看好这个地方，这也是东莞房价长期稳定的重要原因。这一次允许13个地区的集体土地开发租赁住房，其实东莞一直就是这么做的，而且有很成功的经验。 值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。 回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献，本质上是让农民分享了土地增值带来的红利。我曾经提出，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。主要依据，就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。那么，政府在这个过程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群众首创精神前提下，对社会和市场的活动加以规范、引导和管理。 上世纪80年代，国家对于乡镇企业是大力扶持、大力支持的，90年代初期、中期也是支持的，这实际上是鼓励农民自主参与国家的工业化、城市化进程。但是进入21世纪，政策发生逆转。1998年修改、1999年实施的《土地管理法》，出台了几项规定，首先是各项建设必须使用国有土地，其次是集体土地不得用于非农建设。这就把农民利用土地财产自主参与工业化、城市化进程的道路给堵死了。结果，政府走上前台，成了市场主体。可以说，1998年新的《土地管理法》的出台，标志着我们国家的发展模式、发展方式发生了很大的变化，由此带来很多社会矛盾和问题，最主要是激化了和农民的矛盾。过去农民参与国家工业化、城市化进程，有三条路可走：一是在自己的土地上转型，利用自己的土地发展非农产业；二是进城打工；三是国家征地。前两条路可以说是农民自主参与城市化的道路，第三条是被城市化的道路。现在，三通道被堵了一条，变成了两通道，再加上被城市化的那条路又不顺，出现了“拥堵”。 计划经济时期的国家征地，党和政府明确规定，不落实对农村、农民的补偿，不解决好失地农民的安置问题，不得实施征地。这里很关键的一点，是对失地农民的安置。凡因国家大面积征地，致使有关农村人均土地低于一定面积，无法靠务农维生了，政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作，并解决他们的城市户口问题。对当时的农民来说，这可是个天翻地覆的变化。从土里刨食变为吃商品粮，从挣工分变为挣工资，从没有养老金变为有退休金，从合作医疗变为公费医疗，子女也有机会到城里学校上学，运气好的还可能分房子，等等。显然，在这里起作用的是利益共享机制，被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果。在当时，干部队伍普遍清廉，没有哪个社会群体能够通过征地发家致富。因此，农民普遍支持甚至盼望国家征地。个别矛盾冲突的案例也有，主要是政府的补偿和安置工作不到位导致的，不是制度性原因。改革开放以后，建立与发展社会主义市场经济，情况有很大变化。私营企业和改制后的国有企业自主用人，政府没有强行安置失地农民就业的权力了，经营不善的企业实行破产、兼并、下岗，安排了也没有意义。就是说，计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法，就是增加货币补偿。怎么增加？最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农，按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民，实际是在城市的环境里生活，“动就要钱”（农民语），拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了。 1992年是个重要的时间节点，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济。此后，各项改革加快，各项建设全面推进，特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地，完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段，出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此，征地引发的矛盾越来越多，成了各方关注的社会问题。 1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革，国土资源部成立，在全国全面确立了城市土地有偿使用制度，并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候，全国各地落实城镇化发展战略，如火如荼地开展城市建设，征地的范围、面积远远大于园区建设，失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题。 到底是我们的农民变了，还是我们的制度、政策出了问题？我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因。 在市场经济条件下，也要建立起利益共享机制，这是问题的关键。农民对征地的货币补偿有个比喻，叫“一脚踢”，意思是过去政府对被征地农民是负责到底，现在则是给点钱就踢出去不管了，让你自生自灭。同时，还不允许农民用自己的土地发展非农产业，可以说是两头堵，反正是不让农民分享土地用途改变以后的增值收益。没有了利益共享机制，既无满腹经纶又无一技之长，农民不知到哪里去找钱，对未来有很强的危机感。在这种情况下，躺在政府身上漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等，也是必然的反应。在矛盾尖锐的地方，现行制度规定根本无法实施，一些地方政府不得不加以变通，提高补偿标准、实行留地安置等等。由于没有统一的规定，各地做法五花八门，差异很大，也产生了不少负面影响。正如列宁所说，无政府主义是对机会主义的惩罚。 所以，我们看这次改革的意义就在于，它要和现在的发展模式切割开，要让老百姓的财产权利能够通过市充分实现，要对政府的角色做重大调整。为此，还有一系列的改革需要跟进。 比如对政府在市场经济当中的地位与作用，政府和市场的关系进一步明确，一个重要的问题必须解决，就是十八届三中全会上习近平总书记专门阐述的，要把所有者和管理者分开。这条改革如果推出以后，就会发生很大的变化。作为集体土地进入市场，可能就不仅仅是租赁住房的问题了，包括一些普通商品房，也应该进一步放开。但现在看来，对这个问题认识并不统一。一些政府机关的改革设计是在部门内部，成立代表国有自然资源资产所有权的内设机构，其实就是不愿意把现有的对自然资源资产的经营职能调整出去，不愿意破除利益的藩篱，不想壮士断腕。包括有的专家学者也是以其昏昏使人昭昭，如十九大报告对自然资源管理体制改革的阐述“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”有人对这段话理解是“新机构的特点是职能会比较综合，现有相关部门的职能进行整合后，最重要的是自然资源资产所有权、监管这两个方面的职能能够同时行使。”（国务院发展研究中心李佐军）我认为，这样解释是典型的望文生义、信口开河，根本违背了要把所有者与管理者分开的精神，会引起社会和政府机关干部的思想混乱，不利于机构改革的顺利推进，因此有必要加以澄清。 再比如，集体土地可以开发公租房，投资主体是谁？ 公租房是一个长期回报的盈利模式，我不太主张政府承揽的太多，政府搞廉租房已经很吃力了。如果是集体投资，集体能够有这样的资金积累当然好，但是未必能一下子拿出这么多钱来，恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢？我认为，一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下，指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度，也不宜让开发商介入太深。所以，投资应当多元化、社会化，但建设和经营主体尽量是农村集体比较好，因为土地是他们的。至少，农民的产权、利益必须得到切实保护。 二以上主要分析了《通知》对土地制度的突破，下面谈谈对住房制度的突破。 上世纪80年代，国务院成立住房制度改革领导小组，在组织各界、各地调研、试点基础上，探讨改革思路，拟定改革方案。经过较长时间探讨，社会各届对住房制度改革形成如下共识：需求侧（存量住房）是“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”；供给侧（新建住房）则是政府建房，合作社建房，私人建房和开发商建房并举。 我理解，租售并举，是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展，消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力，自主选择住房消费方式。政府建房，主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路，在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所体现。 按照这些思路，当时的建设部开展了积极探索。例如，在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点，取得成功经验。例如，在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初，全国有5千多个住宅合作社，成立了全国性的协会组织，制定颁发了规范的住宅合作社章程；建设部还出台了城镇合作住宅管理办法，召开了2次全国性的工作会议。一时间，住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。 但是，1998年以后全面推行的房改，却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年，误导了人们的住房消费观念。住房供应方面，政府长时期缺位；私人建房始终没有得到法律和制度的规范；曾经生机勃勃、欣欣向荣，受到政府大力支持的住宅合作经济，突然间偃旗息鼓，了无声息。结果，开发商成了住宅市场的唯一供应渠道，没有任何竞争对手，使其居于市场的制高点，掌握了最终定价权。由此，才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等，纷纷聚集在开发商周围，分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼，任人宰割。在正常的市场经济秩序中，在平均利润率规律作用下，产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远，房地产业的利润高得离谱，导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜，严重阻碍了实体经济的健康发展。需要指出的是，开发商的自然垄断地位，并不是开发商自己争来的，而是有关政府部门的制度安排的结果。任何人只要作了开发商，在行业内部竞争的巨大压力下，都必须追求利润最大化。而普通住宅的利润水平不应该很高，甚至不该有利润（建筑、设计等行业有利润，但合作开发环节不应该有所谓利润），让开发商来负责普通人群的住房供应，是严重的供需错配。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下，房价只会一路高涨，失去控制。后来，有关方面终于认识到，解决城市住房问题，政府不能缺位，承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。但是，城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决，继续让他们挤在开发商的供应渠道里，只能是给投资、投机需求做垫底。限购也好去库存也罢，都不能根本解决他们的住房问题。 总之，现在我国的城市住房市场，是一个没有充分竞争的市场，开发商处于自然垄断地位，这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的，是规则本身出了问题。如果不从根本上改革制度，一味在管理的宽严上下功夫，无异于缘木求鱼，也是自欺欺人。多年来政府的调控，主要围绕短期因素，在货币供应、土地供应、限贷、限购等方面做文章，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。其原因就在于，没有针对制度建设的缺失，深化改革。改革住房制度的一个重要方向，就是总书记说的“房子是用来住的，不是用来炒的”。我理解这句话的意思是，对于多数城市居民来说，买房子是为了满足居住需求，他们的住房属于耐用消费品，不能让它轻易地变异为投资品，特别是不能成为投机、炒作的对象。实现这一点的关键，是打破开发商对住房供应的垄断。一方面，要建立允许居住但不允许随意上市交易的住房供应新渠道。另一方面，要发展规范透明，切实保障居住权的住房租赁市场，当然，房主的合法权益也要保障。 显然，在城乡结合部利用集体建设用地建设租赁住房，是在开发商之外，开辟了一条可以住但不能炒的住房供应新渠道，标志着住房制度改革取得实质性重大进展。 需要指出，集体建设用地开发租赁住房这个口子开了以后，政府必须加强管理。首先，规划一定要先行，不能谁想干就可以干，更不能想怎么干就怎么干，要有规划许可，实施用途管制。其次是市场方面，工商、税务、环保、卫生、消防等各方面，都应及时跟进，既加强管理，又提供服务。 三总而言之，集体土地建住房，是土地制度改革和住房制度改革的交汇点，《通知》把两个方面的改革都大大推进了一步。作为一个长期在这两个领域耕耘的研究人员，我深深感到，《通知》是一个举重若轻的大手笔。 在坚定不移推进上述改革的同时，我们也应看到，现行土地制度和住房制度，都是1998年以后逐渐形成的，这恐怕不是偶然的巧合。考察当时的历史条件和背景，经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权，90年代初、中期，国家面临的突出问题是政府财政非常困难，财政收入占GDP的比重大大下降，最低的时候只有10%左右。特别是中央财政，尤为困难，很多关系全局的大事都办不了。为了解决这个突出矛盾，当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是考虑如何甩财政包袱。包括修改土地管理法，也更多考虑增加地方政府的收入。现在，社会上对这些改革非议较多，但如果还原当时的历史背景，应该也不难理解为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”，只考虑解决眼前困难，没有估计到它会引起那么多制度性矛盾，以至于我们今天必须要正视问题，深化改革。历史发展的逻辑就是这样，旧的问题解决了，新的矛盾又会产生，因此改革永无止境，没有什么一劳永逸的事情。（本文为中国土地勘测规划院研究员黄小虎2017年11月4日在北京《振兴乡村战略与宅地制度改革》土地学术交流会上的发言。）
黄小虎：农村土地制度改革40 年历程回顾
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:47:13 +0800
第三届野三坡中国论坛”于2018年9月15-16日在中国河北·野三坡举行，主题为提升城市竞争力。中国土地学会原副理事长兼秘书长、中国土地勘测规划院原书记黄小虎在出席并演讲。以下为演讲实录：我主要讲一讲农村用地，上午的发言都涉及到了这个问题，他们重点讲我们统一市场还没有形成，弊端，我完全同意他们的意见，谈这个问题有一个角度，我想就我们现在这样一个城乡分割的状态是怎么一步一步形成的、问题出在哪儿、下一步会怎么走，谈点看法。 我国的改革开放事业，是从农业联产承包责任制取得突破，以此为发端而展开的。联产承包的本质，是在坚持集体所有前提下，对农村土地使用制度进行改革。经过四十年的实践、探索，对农用地改革的市场化方向，全社会上上下下基本形成共识。当然，对具体的路径怎么走，也还存在分歧。 有人说，农村改革只进行了一半。我认为，从土地制度改革的角度思考，这话有道理。因为除了农用地，农村集体和农民还有不少非农业用地，包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括，他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样，都是农民的财产。应该怎么用，怎么管呢？实践中经历了较大的曲折。改革开放后大约有十几年时间，总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场，发展非农产业。否则的话，就不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展，又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇，还培育了一些大、中城市，比较典型的例子是“珠三角”那些城市。例如东莞，改革开放前东莞是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。东莞的建成区范围内有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说这是一个在集体土地上生长起来的大城市。我国宪法规定，土地所有权不允许买卖，但是土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场，是符合宪法精神的。本来，可以说已经初步形成了城乡市场一体化的局面，按这样路子走下去，我们有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的，土地使用制度和土地管理制度的改革路子，那样的话农村的经济体制改革也就比较完整了。 然而，历史的发展总要经历曲折。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（第43条）；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第63条）。这二条规定意味着，农民不能再像过去那样，凭借自己的土地财产权利，自主地参与工业化、城市化进程了。 这二条规定还意味着，此后的城市化进程，不再是政府在台前幕后积极引导，从这两条规定出来政府就站在台上大包大揽，可以说历史的发展在这里拐了一个弯。这个弯也不是什么人的随意选择，当时的历史条件下也可以一种理性的选择。 因为从80年代后期开始，土地管理部门推行城市土地有偿使用制度改革，但进展并不顺利。直到90年代后期，历经10年，也没有在全国全面确立国有土地有偿使用制度。1998年国家机构改革，成立国土资源部，土地管理升格了，问题才有望得到解决。在这个期间还发生了不少事情，例如分税制改革以后，地方财力紧张，与事权不匹配；中央提出城市化发展战略；国企改革需要土地管理的配合以及乡镇企业改制、重组，等等。再加上干部的选拔任用始终是以GDP为主要标准，各种因素叠加，在1998年修改土地管理法时，有关决策层的主要关注点，一是加强土地管理的权威性，推动城市土地有偿使用制度的全面确立；二是为地方政府增加资金来源，落实城镇化发展战略。 此外，还有一个重要的考量：改革开放以后，各方面发展大量占用耕地的势头一浪高过一浪，给土地管理的压力很大。而且除了行政手段以外，没有找到什么更好的办法。在这种情况下，担心放开集体土地入市，耕地保护更加困难。我们看当年的立法修改讨论可以看得很清楚，就是这么考虑的。在这样的背景下，对土地管理法做这样的修改，也是反复权衡利弊之后的现实之选。问题是新法实施以后，全面确立国有土地有偿使用制度的目标，很快就实现了。地方政府也很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入，形成所谓土地财政。进而也很快学会了用土地去抵押融资，形成所谓土地金融，并以土地金融为主体，累积起大量的地方债。有钱好办事，十几年间，城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩，那么就应该肯定，我们现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。但是凡事都是有利必有弊，初期往往利大于弊，随着矛盾的运动，会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾，就是政府的土地管理部门既是管理者，又承担了经营国有土地的职能，既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史的原因，但是1998年土地管理法进一步把他强化和放大了：政府利用“裁判员”身份，把集体土地也变成自己的“运动场”。结果，政府随意圈占农村土地的现象越来越严重，系列弊端日益突显。有四个方面，我想简要介绍一下。首先是耕地保护和生态环境保护的目标不可能实现。因为政府资金要靠占地卖地才能维持，这个制度就不是保护耕地资源的设计。第二，恶化了政府与人民群众特别是与农民的关系。我们站在农民和农村的角度，通往工业化、城市化的道路有三条：1．在自己的土地上发展转型，就像东莞那样。2．进城打工；3．国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路，也就是农民主动参与城市化进程。第3条则是“被城市化”之路。过去，这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明，在经济区位比较好的地方特别是在城郊结合部，第1条路可以依托既有的经济基础，充分发挥农村土地和劳动力资源的优势，是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法修改以后却把这条路堵死了，三“车道”变为二“车道”，“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅，政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。 城市居民也受到伤害了，这个我不展开。 第三，透支未来，孕育着政府信用危机和财政、金融风险。 比如说前面我讲到的地方债，绝大多数的是属于土地金融，甚至有的下几界政府都不一定能偿还。政府出让土地，用地者（企业或个人）要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。就是说，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此，政府用卖地收入搞建设，本质上是全社会“寅吃卯粮”，加大了用地企业的市场风险，降低了用地个人的生活水平。 土地金融，则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。政府债务高企，带动了居民债务和企业债务不断升高，社会债务总额（不含金融企业债务）已为GDP的250%，孕育了相当大的金融风险。党的十八大之后，中央采取断然措施禁止地方随意抵押融资，并对已有债务进行置换。但风险并未根除，以至于十九大把防控风险，列为经济工作的首要任务。 第四，导致政府行为扭曲、失控。政府经营土地，为腐败分子提供了较大的寻租空间。政府经营土地制度，使不同层级政府的职能发生错位，降低了行政管理效率。中央政府手里是没有地的，省级政府手里也是没有地的，地都在市县，所以就造成了管理发生了矛盾。 我们知道我们很多地方搞了那么多的大广场，政府豪华的办公楼等等这些设施，他用的不是上级拨款，而是用的土地融资。在过去的体制之下，各级机关都对此失控，基本上成为了管理盲点，这个问题在十八大之后进行了解决。以上矛盾和弊端的发展、显现，引起了广泛的关注，土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点，各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议，主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价，等等。 这些问题，也引起党和政府的高度重视。至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，以后各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验，取得不少成果。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面一直未能取得实质性的进展。 长期困扰人们的土地制度改革问题，终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比，十八届三中全会决定是一个全面改革的决定，在继承各个领域以往改革成果基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。 这里面我就不展开了，特别提一点，十八届三中全会中的第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整，是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施，意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使，在政府的统一监管下，负责国有自然资源资产的保值、增值，并承担一定的宏观调控职能；政府的行政管理部门则专注于，空间用途管制和相关的市场监管，不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这个问题要解决了我们探讨的统一市场，都不存在问题了。十八届三中全会以后，按照《决定》的部署，总书记亲自挂帅，迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革，都相继推出。农村“三块地”改革的新一轮试点，也随即展开，并且授权试点地方可以突破现行法律。后来，又提出并试点允许集体建设用地建设租赁住房，继而又提出政府不再垄断住房供地等等，这都是落实十八届三中全会决定精神的具体体现。 然而，我们依靠原有的政府机构设置和职能定位，不可能全面贯彻落实十八届三中全会决定精神，因此，必须对政府机构和职能进行重大改革。这个任务就落到十九大以后了，党的十九届三中全会，作出了关于党和国家机构改革的决定，提出了机构改革的方案，十三届全国人大按中央要求，对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前，这项工作还在进行当中，一旦改组完成、到位，必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务，提供重要的组织、制度保证。 自然资源部的组建表明，总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务，已经得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面，已经成为历史，国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然，后续工作还很繁重，这个我就不在这儿说了。 值得我们关注的是，总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想，在这一次机构改革中并未实施。对此该如何认识，是当初的设想错误？还是推出这项改革的时机尚不成熟？我个人的看法是当属后者。如果当时错误了，当时提出这个机制不对，那肯定要有个交代。前已述及，政府经营土地多年，已经积累了庞大的债务，且将进入偿债高峰期，防控其中孕藏的金融风险，已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下，匆匆推出“所有者与管理者分开”，反而可能引爆风险，导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎，暂不急于实施这项改革。但是出台的一些措施，如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资，允许集体建设用地进入市场，提出不再垄断住房用地供应等，实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后，空间用途管制落实到位，也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。这件事儿还在进行当中。 但这毕竟是治标而不是治本，只要政府能从经营土地获利，其弊端就难以根本杜绝。例如，现在允许集体建设用地进入市场以后，我们的普遍做法是政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配，是各试点地方的普遍做法。这样做有没有道理？有，有助于集体和农民形成利益共享观念。但从长远看，这个方法欠妥。我担心普遍放开以后，会出现一些地方政府与农村干部串通一气，倒买倒卖农村集体土地使用权现象。 为避免产生这类问题，政府不宜以利益相关方身份参与初次分配，因为土地不是你的，你为什么要参与初次分配？你还是应该以管理者身份，通过税收参与再分配。更为根本的措施恐怕还是要在时机成熟时，把“所有者与管理者分开”，政府专注于监督、管理、服务、调节。我们的统一市场为什么形成不了？根子还在我们的政府行为，政府行为跟我们的设计是有重大关系。 以上我们回顾了40年改革历程，不难看出，农村土地制度改革，不仅仅是农村的问题，而是一个关乎政府职能转变、机构调整的问题，是一个改变国家治理方式的问题，是一个牵动全局性改革的问题。 40年历程也充分证明，改革解决了原有的矛盾之后，又会产生新的问题，解决新问题依然要靠深化改革。正如总书记所说，改革只有进行时，没有完成时。改革正未有穷期，同志仍需努力！ 我的发言完了，谢谢大家！
黄玉顺：仁爱正义论：情感正义论的儒家版本——儒家情感伦理学再讨论
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:44:07 +0800
儒家的仁爱正义论以“仁爱”情感来阐明所有一切正义问题，关键在于区分“仁爱”情感的两个维度，即“差等之爱”与“一体之仁”。尽管作为正义问题的触发点的利益冲突是仁爱之中的差等之爱的结果，然而解决利益冲突问题的情感路径却正是仁爱之中的一体之仁的“博爱”。
夏新民：行走古今天地间——南达科他州掠影
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:32:39 +0800
一 总统山这是一次期盼已久的远行。我们乘机来到南达科他州，驱车到达拉什莫尔山脚，徒步走进历史。拉什莫尔山是横跨南达科他州和怀俄明州的黑山山脉（Black Hills）的一部分。1885年，身居纽约的著名律师查尔斯·E·拉什莫尔买下这里含有丰富矿产资源的地段，并以其姓氏拉什莫尔命名。黑山属花岗岩地貌，岩石裸露，奇峰深壑，层峦叠嶂，怪石嶙峋。这里曾是北美原住民的居地，也是他们心中的圣山。19世纪后期，这里发现了金矿，引来白人来此淘金，并与当地原住民发生冲突，以前者的胜利告一段落。1923年，居住在南达科他州的历史学家多安·罗宾逊（Doane Robinson）提出在黑山山脉，离拉什莫尔山不远处的一根花岗岩石柱上，雕刻美国西部英雄代表人物，绰号“野牛”的比尔·科迪的纪念碑，以开发旅游资源，发展当地经济。次年，应邀主持工程的雕刻家古特森·博哥伦（Gutzon Borglum）在考察黑山几处花岗岩岩石后，否定了罗宾逊最初的设想，提出在拉什莫尔山雕刻4位美国总统像的方案。他期望工程完工后，“美利坚将在这条天际线上延伸。”来年3月，美国国会正式批准建设拉什莫尔山国家公园，也就是中文世界所称的总统山国家公园。时任总统，共和党籍的柯立芝特别强调，除了开国元首华盛顿以外，其他3位总统必须是2位共和党籍，1位民主党籍。博哥伦选择的乔治·华盛顿、托马斯·杰斐逊（民主共和党）、亚柏拉罕·林肯（共和党）和西奥多·罗斯福（民主党）4位总统头像的方案获得国会批准。从1927年10月4日至1941年10月31日，整整十四年时间，古森特·博哥伦率领约400名工人，完成了4位总统的巨幅头像。在漫长而浩大的工程中，频繁实施的岩石爆炸，碎石运输等高空作业，竟然没有发生1起因工死亡的事故。唯一离去的是古森特·博哥伦本人。他在总统头像完成的前半年，因血栓去世。拾起父亲的图纸并完成余下工程的是他儿子，同为雕刻家的林肯·博哥伦。我们来到总统山观景台。天空没有一丝云彩。向前看去，4位总统的头像恢弘深邃，与拉什莫尔山峭壁浑然一体，在南达科他州湛蓝的天空中划出一道蜿蜒起伏的天际线。头像最左边的是美国国父华盛顿。他的故事，国人耳熟能详。他是美国首任总统。在他8年任期到期时，坚决反对连任，为以后美国总统的任期制树立了良好的榜样。我们这代人中的多数，直到上世纪七十年代才对他的经历略有了解。而更晚时才知道晚清认识泰西最深刻者，名臣徐继畬，早在100多年前所写的《瀛寰志略》中就写到：华盛顿，异人也。起事勇于胜、广，割据雄于曹、刘。既已提三尺剑，开疆万里，乃不僭位号，不传子孙，而创为推举之法，几于天下为公，骎骎乎三代之遗意，其治国崇让善俗，不尚武功，亦迥于诸国异。余尝见其画像，其貌雄毅绝伦。呜呼，可不谓人杰矣哉！美利坚合众国以为国，幅员万里，不设王侯之号，不循世袭之规，公器付之公论，创古今未有之局，一何奇也？泰西古今人物，能不以华盛顿为称首哉！与气貌雄毅的华盛顿相邻的是，天庭饱满，隆鼻阔口的托马斯·杰斐逊。杰斐逊是美国第3任总统，独立宣言主要撰稿人。他出身于富足之家。父亲是农场主，拥有5000英亩（约20平方公里）土地和数十名黑奴。他的父母重视子女教育。9岁时，杰斐逊受教于当地苏格兰教士威廉·道格拉斯创办的学校，开始学习拉丁文，古希腊文和法文。16岁时，他入读威廉与玛丽学院哲学系，学习哲学和数学。在校期间，每日阅读时间15小时以上。阅读了包括约翰·洛克、弗朗西斯·培根、荷马及塔西佗等哲学、历史及文学类传世巨著。1762年，他以优异成绩毕业。随即师从乔治·威勒（George Wythe）学习法律，并于5年后取得弗吉尼亚州律师资格，时年24岁。身为政治学家，他秉持古典自由主义，主张有限政府、共和主义和个人自由。以他为撰稿人的《独立宣言》，是人类历史上最重要的文献之一。其中下面一段话振聋发聩，超越了空间和时间：我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生存权，自由权和追求幸福的权利。他被认为是美国历史上最有智慧的总统。由于历史的原因，杰斐逊在大陆会议上提供的初稿，被删去约四分之一。删去的部分是对黑奴交易制度的批判。而在新大陆，废除这项制度，还得时间。头像中右边与杰斐逊相邻的是西奥多·罗斯福（即国人所称的老罗斯福）。他们两位是历届美国总统中知识最渊博且最具学术素养者。由于中文世界阅读的局限，我来总统山之前一直困惑的是，当初博哥伦为什么会选上老罗斯福？他是拉什莫尔山上4位头像中唯一的一位20世纪总统。学者们普遍认为，他是现代美国的奠基者。在他任内，对国内的主要贡献是建立资源保护政策，建立若干国家公园，保护了森林，矿物和石油等资源；他建立了公平交易法案，推动了资本家和工会的和解。对外，他奉行门罗主义，实行扩张政策，加强海军建设，干涉美洲事务。他引以自豪的是，在其任内推动了巴拿马运河工程的进行。他因调停日俄战争而获得1906年度的诺贝尔和平奖。他是美国人中第一个获得该奖项的人。历史学者在评价美国历届总统的地位时，始终将他列于前5名之位。总统山上头像最右者，是如雷贯耳的林肯总统。他最伟大的功绩是在美国道德、宪政和合众国联邦最为分裂的严重时刻，领导了美国最为惨烈的内战，并取得胜利，维护了统一。战后，他废除奴隶制，并给予内战失败一方的南军首领罗伯特·李将军应有的尊严。因此，他被美国学者和一般公众一致认为是美国历史上最伟大的总统之一。对国人而言，林肯总统最具个人特征的标志是，他的《葛底斯堡演说》。1863年11月19日，在内战关键的葛底斯堡战役结束4个半月后，林肯应邀参加葛底斯堡国家公墓落成的揭幕式。揭幕式的演讲嘉宾是哈佛大学校长，著名演说家爱德华·埃弗里特。此战是南北内战的转折点。由北方联邦军的乔治·米德少将率领的波特马克军团击败久经沙场的罗伯特·李将军率领的南方邦联军的北弗吉尼亚军团。双方伤亡共71,000余人。埃弗里特的演讲辞藻典雅、声情并茂。他起头便道：“立此晴空下，眺及四野，静谧自已逝年代之劳苦，伟大之阿勒格尼山脉耸立，隐朝我等，以及脚下诸同志安息之处；以我卑微之声破上天动人之岑寂，实感踌躇。然则奉各位之召，其责无可辞卸—其以尔之悲悯，应我祈求。”“……”结尾则是：“然我坚信，其将同我等齐声传颂，共禀烈士之骸：遍探已开化之世间，凡传颂此役赫赫功勋之处，下及信史之尽头，于我等共享之国，煌煌之史中，再无他页较葛底斯堡一役更为灿烂。”1万3千600余字，2个多小时滔滔不绝地演讲，获得在场近2万人经久不息的掌声。与此对照的是，林肯的演讲，仅仅10句话，272个字，不到3分钟时间。质朴无华，言简意赅。他的起头，不事渲染，开门见山，其思想内核直通《独立宣言》：“八十七年前，我们的先辈们在这个大陆上创立了一个新的国家，它孕育于自由之中，奉行一切人生来平等的原则。”“……我们要从这些光荣的死者身上吸取更多的献身精神，来完成他们已经完全彻底为之献身的事业；我们要在这里下定最大的决心，不让这些死者白白牺牲；我们要使国家在上帝福佑下自由的新生，要使这个民有、民治、民享的政府永世长存。”林肯演讲完毕，据当时在场的历史学家谢尔白·富特（Shelby Foote）描述：“掌声迟疑、零乱、且敷衍了事。”林肯也对本人头晚撰写的急就章演讲，感到沮丧。好在埃弗里特次日给他来信写道，如我本人2个多小时的演讲构想，一如阁下2分多钟时间的道破，我将感到十分庆幸。随着时间的推移，当初埃氏演讲没人记住。倒是林肯的《葛底斯堡演说》跨越空间和时间，名垂青史。诚如中译者徐道邻（留德法学博士，北洋名将徐树铮公子）将演说结尾段中的“of the people, by the people, for the people”译成“民有、民治、民享”时所言：“其论民主政治之真谛，以三介词阐发无剩义，尤为神来之笔。他人千言万语，徒为词费矣。”我们沿着头像下面的林荫道，环山而行，从不同的角度仰视先贤。只见他们的目光均凝视远方。秋日的阳光，洒在4位总统雅白致密的花岗岩头像的脸上，刚毅内敛，沉静睿智。在环形的林荫道上，我没有看到任何一处，有竖立的先贤们的语录牌。但，当我走到林肯头像的脚下，结束这次远行拜谒时，心中却突然涌起林肯的那段名言：你可以一时欺骗所有的人。你也可以永远欺骗一部分人。但你不可能永远欺骗所有的人。我想，在人类历史上，一切历史人物的雕塑，也许自然或历史的原因，或风蚀，或摧毁，不在世间。唯有时间检验过的一句箴言、一段警语，一个思想，会跨越时空，与世长存。二 疯马巨石在我来到疯马雕像纪念馆之前，我对疯马（Crazy Horse）其人及其雕像背后的故事，一无所知。疯马的出生年月，迄今没有准确的记录。一般认为，他出生在1840年，大约在秋季。在他出生的年代，美国的废奴运动从宗教情怀转向政治层面，并于20年后因北方南方诸州间不可调和的分歧，转入内战。他是苏族酋长，以英勇骁战著称。苏族是北美原住民印第安人中的一支。大约5万多年前，北美处威斯康星冰期（Wisconsin glacial Stage ），白令海峡海面下降，海底显现，成为陆桥。居住在亚洲的狩猎者，为捕杀猛犸和鹿类，通过白令陆桥，步行来到阿拉斯加，并一路南行，来到新大陆本土生活。苏族是他们的后裔。19世纪初，由于殖民者的压迫和屠杀，他们又被迫迁徙，来到南达科他等州几处贫瘠的印第安保留地。南达科他州金矿的发现，引来大量白人涌入，带动了当地的经济发展，也不可避免地与当地苏族人发生冲突。1939年，在总统山开工12年以后，波兰犹太裔雕刻家柯扎克•希欧考夫斯基（Korczak Ziolkowski）突然接到一位苏族酋长“立熊”的来信，邀请他来黑山地区，到与总统山相距25公里处的原住民地参观，给他讲“疯马”抗争白人殖民者的故事，请求他在此地为“疯马”雕刻纪念石像，以此告诉白人，“我们也有伟大的英雄。”“立熊”向柯扎克介绍，“疯马”原名克利，15岁时在与当地阿拉帕霍人争夺土地的战争中，孤身骑马撞入敌阵，打死2名阿拉帕霍战士。父亲从此给他改名叫“疯马”。年轻时，他从一位名叫霍恩 奇普斯（Horn Chips）的巫师那里得到一块黑白花斑马石。他将这块石头放在他马耳的后面，从此，他在战斗中再也没有受到过任何子弹的伤害。立熊说，疯马性格冷漠、害羞和孤独。但对同族中的穷人、老人和儿童，却非常慷慨。他也会让他的战士开心。这些年轻人愿意为他冲锋陷阵。1876年，疯马率领数千名苏族士兵在黑山地区的小巨角战役中，以多战少，成功击溃200余人的，由卡斯特上校率领的第七骑兵团，并将卡斯特上校斩首示众。美国政府得知消息，停止向苏族提供食物，同时赶走草原上的野牛，使他们无法猎食。为了保全部落，疯马率部落向当地驻军投降。在囚期间，被指有越狱嫌疑，遭美军处决。柯扎克深受故事感动，却未能立即行动。此时二战爆发，他参加美军，并参加了著名的诺曼底登陆。战后，他拒绝欧洲修建战争纪念碑的邀请，返回黑山，开始了他此生最有意义的一项雕刻工程。柯扎克在这里也收获了他的爱情。他的妻子叫露丝，为他生下了10个儿女。1948年，在总统山雕像完成后的7年，疯马雕像工程正式动工。与前者不同的是，柯扎克秉持人道主义的理念，整个工程靠自己出资和社会募捐，不要政府拨款。他是疯马巨石基金会公共关系事务会的副会长。这是一项世纪工程。计划中的疯马石雕，长195米，高172米，是总统上石雕头像体积的10倍。也是目前世界上最大的山体雕像。我们来到纪念园区，石像前的栏杆关闭。此处离石像大约1000米远近。湛蓝色的天空下，浅褐色的疯马脸部，棱角分明。尤其是鼻梁，高挺修长，使得五官线条更加硬朗，其坚韧气质，呼之欲出。问了一下门卫，如何到达疯马石像前参观？答复是游客需要乘坐大约一小时一班的园区大巴进入。我们进入园区广场右边的纪念中心，观看柯扎克的疯马石像的构图计划及工程实施过程的照片。中心陈列有美洲各地印第安人捐赠各种纪念物品，如印第安人特有的小舟，工具，服饰，等等。在中心副楼与其地下室相连的楼梯墙壁上不显眼的位置，挂有当年克林顿总统参观中心时留影的小照片，远没有随处可见的，著名摄影家留下的各种印第安人照片醒目。中心露天的小舞台上，印第安人正在表演舞蹈。表演者是10来岁的孩子，穿着五颜六色并配有服饰的民族服装，载歌载舞。柯扎克将余生全部奉献给了此项工程。工作中，他摔断过骨头，做过背部手术，多次心脏病发作，直到1982年去世，整个工程都未见巨像轮廓。他的妻子露丝带着10个儿女，继续丈夫的事业，其中7个男孩工作在山头雕刻现场，3个女孩子在纪念中心做服务工作。露丝调整了柯扎克的工程计划。先雕刻疯马酋长的面部，而不是早先计划中的坐骑。1998年，疯马巨石的面部头像工程完成。此时，距离开工时期已整整五十周年。2014年露丝去世，他们的第九个孩子莫妮卡接班。她也是一位雕刻家。如今，柯扎克的第三代也参入了这项未竟事业。待到我们乘园区大巴，缓缓前行，进入石像景区时，司机没让我们下车行走，只能从车窗向外眺望。我原以为大巴会沿着疯马石像绕行一圈，让我们从不同的角度观察的。没有想到这也是奢望。大巴在疯马石像正前方的一块略为空旷的草地掉头，并停了下来。这时允许游客下车拍照，时间不超过10分钟。这里离疯马巨石直线距离大约100米左右。此刻日入，斜阳绿树，碧空如洗。石像前的一片绿林阻挡我们进一步前行。已完成的，约七八层楼高的疯马头像面部，呈现在我们的眼前。驻足仰望，疯马眼望东方，那是他的祖先5万年前生活的地方。他的面部被山体阴影覆盖，略显忧郁。对比纪念中心展现的，计划中巨像工程完工后的小比例石膏雕塑，作为一个普通游客，我突发奇想，或许头像已充分表达疯马酋长的传奇经历和性格特征。如同尼罗河畔上的斯芬克斯，更能展现其神秘和力量。因而，我的疯马巨石游，足矣。三 恶地国家公园今天一大早起床，我们驱车驰往久负盛名的“石与光之地”，史前一般的恶地国家公园（Badlands National Park)。这是我们南达科他州旅游的收官之旅。天空中出现薄薄的云层，这让我些许紧张，它会影响我今日的观赏和拍照吗？恶地国家公园位于南达科他州西南部，占地约1000平方公里。其粗犷野性崎岖壮阔的景色，与其“Badlands”之名，极不相称。其中文译名，同样如此。七千五百万年前，一次火山爆发造成的泥沙和粘土的大量沉积，加上千百万年来河流不断地侵蚀，形成这里奇峰深壑的地质特貌，其层岩又呈现灰白，棕褐，锗红，暗黑等不同色彩，吸引了世界各地的探险者，徒步旅行者，及游客纷至沓来，体验此地的洪荒之美。19世纪法国的探险家和狩猎者们就来到过这里。他们将这里描述为“难以穿越的荒凉之地。”1939年，这里被美国内政部定位为“历史遗迹。”真不知道当时的美国内政部为何如此定位？难道是外星人来过？抑或是因为原居民曾在此地狩猎？随后，新成立的“遗迹”管理机构，其工作人员及家属生活的地方形成小镇，叫Interior小镇。直到1978年11月10日，整个“荒凉之地”才正式升级成为国家公园。我们到达Interior小镇时，已近中午。天空中的云层早已散去，晴空万里。小镇上的路牌标示，这是一个迄今为止人口仅94人的小镇。小镇上有一个教堂和一所学校。还有散落的几处民宿。今天是美国劳工节，学校放假，大门紧闭，偌大的校园操场上空无一人。学校墙壁上的标志显示，该校成立于1939年。离开小镇，我们向园区中心驶去，一马平川。公路上来往车辆，稀稀疏疏，一抹起伏低浅的山廓，在天边隐约可见。两边是一眼望不尽的草原。恶地国家公园分为两个景区。南边的White River（白河）属于印第安保护区。我们途经White River时，停车观赏。河床上白沙裸露，牛蹄之涔，缓缓流入空旷的大草原上，无声无息。事后才知道，其上游的白河瀑布（White River Falls），以及因河水冲击而成的明尼拉峡谷（Minnehaha Canyon）是恶地国家公园雨季最为壮观的景点之一。车行1个多小时，我们来到地处北景区的游客中心。往前望，不远处，一座座灰白色的山峰，连绵叠加，耸天而立，扑面而来。我们在园区游客中心了解到，整个国家公园有多项活动供各类游客选择。如：参观化石制备实验室，与古生物学家互动，露营及眺望星空，观看及拍摄日出日落，驾车环游，以及徒步旅行等等。因为行程时间的限制，我们只能选择后者。旅游总会有美丽的遗憾，人生也是如此。北景区是绝大多数游客游览之地。恶地国家公园目前90%的景点都设置在该区。我们即将徒步的门径（The Door Trail）和窗径（The Window Trail）离游客中心最近。“窗径”是一条木板铺就的走道，两边有低低的金属链栏杆，沿山蜿蜒而上，约5百米长，到悬崖处，遽然而止，远峰壑谷，尽收眼底。紧邻的“门径”，长约1公里，石木相间的走道，绿树掩映。穿行其间，不觉疲劳，也完全感觉不到周边近在咫尺的莽荒。待我们乘车来到下一个徒步点Notch Trail时，我们才知道这只是今日徒步的一次暖身运动。乘车来到不远处的Notch Trail，这是恶地国家公园最著名的徒步地，“石与光之地”，这里的“石”，是松软的沉积岩，英语中的Badlands，实符其名。进入Notch Trail，从天到地，映入我们眼帘的整个画面，是三种大块交错的色彩：碧蓝，灰白和浅黑。碧蓝的是天，灰白的是山，浅黑的，则是一座山峰落在另一座山峰或山谷上的阴影。Notch Trail几乎没有任何人工建造的痕迹。地上步道，是天然碎石或泥沙自然形成。山腰或山峰上的路径，或许有挖掘，但绝无任何人工材料铺就。有人说，它是我们这个星球上，地貌最像月亮的地方。唯一不同的是，月亮的天空是黝黑的。我们居住的星球，则因为大气层包裹，射入地球上的阳光，其中波长较长的光，如红光橙光可穿透过去。而波长最短的光，如蓝光，遭遇大气层中的微粒散射，使得我们头顶的天空，在无云的日子，一片湛蓝。我没有看到Notch Trail标准汉译。也许是因为这个步道的尽头是两个山峰之间的豁口。步道全程没有护栏，往返大约2.5公里，峰回路转，崎岖不平。我们边走，边拍照，边欣赏蓝天下不同角度的山峰轮廓。途经之处，唯一看到的人工构建是天梯。它由金属铁链拴住直径约15厘米，宽约80厘米的圆柱木形成。天梯约七、八层楼高，最陡处垂直于地面75度以上，徒步者经过，全部沦落为“爬行动物”，需要四肢并用，爬行登攀。登上天梯，走山路不远，来到这个步道的最险处。这里甚至没有特定的名字，只有几个孤零零的路牌警示危险，告诉我们必经的路径。有一段步道，不到1米宽，与地平面呈向下倾斜，约15度平面。左边，不敢伸头，往下一瞥。右边是垂直的山壁。而前面的路，又突然被山壁遮蔽，不知前面是否有路可行？此处没有警示路牌，于是硬着头皮前走，转弯过去，步道突然变宽，向上爬坡，前面不远处就是两座山峰之间的豁口。豁口处，有一个大约七、八十平米，向内倾斜的平地。其边沿，仍然没有护栏。它的外面是什么，不得而知？应该也是陡峭的绝壁吧。向外远眺，恶地国家公园特有的山峰，在大草原上星罗棋布，一览无余。我在这里，背向豁口留影。风极大，需要一只手紧握帽檐，否则会被风吹去，甚至担心风大时，会将人一并卷走。往返两个多小时的山间腹地步行，除了来往稀疏的几个徒步客外，未见自然界中的任何其他生命。这是真正的蛮荒之地。只到在一个灰白的小岩石包上，看到的一只小鸟，也不知道它从什么地方飞来？它停下，我驻足，给我宁静和启迪。离开Notch Trail，我们乘车继续前行，去恶地国家公园观景台。天地间顷刻变成一幅充满生机的画面。仿佛从“月球”回到了地球。公路两边是一眼望不尽的大草原。那茂密的秋草，黄黄的，地毯一般地伸向天边，直到兀起的褐色山峰脚下。我知道，褐色是因为山石含铁，这是生命中不可或缺的元素。秋日黄昏的阳光，洒下山峰和草地，温馨，柔和，安宁，尤显大地母亲的本色。再往前走，草地已黄绿相间，出现了一只野兔和几只非洲羚羊。野兔很警觉，全身站立，眼顾四方，双耳竖起，还没有等我停车拍照，便一溜烟地，跑得无影无踪。羚羊则悠闲地在草地上吃着绿草。它们的屁股盖上红印，脖子上戴着电子定位项圈。这是园区科技人员从非洲引进的羚羊，时时跟踪它们在这片陌生的土地上生活的状况。这是一天中再次看到，引起我感动的，生生不息的生命景象。从东往西，我们驶过大片的草地，来到观景台。这是恶地国家公园平地中海拔最高之处，不妨称之为“高原”。公路将其一分为二。北边，依然是一片茫茫草地。南边的观景平台，其悬崖处有护栏保护。走近俯视，只见深壑中的山峰，其灰白岩壁中，印有一圈圈红色的层土，这是千百万年风蚀的痕迹。它是这里标志性的地貌。凝视远眺，千峰万壑，一直延伸至天边，七千五百万年以来，天地之间，浑茫无际。太阳已快落山。我在观景台上的一个长木椅上坐下，静静地，享受落日的余晖。微风徐徐，秋草窸窸。脑海里突然跳出Notch Trail处，那只远方飞来的，生机勃勃的小鸟。不禁低吟：“天空没有留下翅膀的痕迹，而我已经飞过。”（泰戈尔）。2024年9月
陈海嵩：国家治理体系中生态环境损害赔偿的公法解释
Published: Tuesday, 08 October 2024 22:00:19 +0800
【摘要】现有研究普遍主张以公法模式看待生态环境损害赔偿，这虽然契合该制度的本质内涵，但是并未解决生态环境损害救济领域的融贯性问题。当前生态环境损害赔偿理论学说与司法裁判存在较大距离，制度异化风险也已经浮现。在生态环境损害赔偿制度运行中，行政机关、审判机关、检察机关及监察机关均负有相应的职责，应依据功能适当原则确立各个国家机关所承担的具体任务及制度安排，同时通过强化协作交流形成治理合力。据此可得出整体性的法律解释方案，解决生态环境损害赔偿的疑难问题并完善相应制度。首先，要区分“责任确认”与“责任实现”的不同阶段并弥补制度空白，明确磋商达成的生态环境损害赔偿协议既不是行政协议，也不是民事协议，而是一种特殊的执行和解协议。其次，生态环境损害赔偿磋商和诉讼在效率上相较于环境民事公益诉讼具有优先性，检察机关和符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼具有相同的国家治理功能。【关键字】生态环境损害赔偿；国家治理；国家权力配置；公法解释 一、问题的提出生态环境损害赔偿是近年来中国法治建设中的热点问题。自中办、国办2015年印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），2017年印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）以来，生态环境损害赔偿制度得到迅速发展，相应的规范依据逐步完善，包括《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）侵权责任编第7章，2022年生态环境部等14部门联合发布的《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）以及最高人民法院、最高人民检察院制定的相关司法解释。学术界和实务界则围绕该领域进行了广泛深入的讨论，取得了丰富的成果。纵观现有的研究，从一开始就在生态环境损害赔偿理论基础、法律属性、实施机制等根本问题上存在激烈的争论，形成“民事权利说”“行政权力说”“公私混合说”等不同主张。目前，研究者已经普遍认同从公权力角度对生态环境损害赔偿制度进行阐释，即就理论基础和法律属性而言，生态环境损害的政府索赔权属于公法上的请求权，法律性质是行政权，可理解为自然资源国家所有权（行政权） 的一种事后追责实现手段，是政府行使环境监管权力、 履行环境监管职责的表现。就实施机制而言，应破除以私法为主导的生态环境损害赔偿路径，确立“行政权优先”的原则，形成以公法模式（行政救济）为主导的生态损害救济体系；其理论依据在于：基于生态环境损害的公共性特征，生态环境损害赔偿责任虽然借用了私法的制度构造，但本质上是一个公法问题，其应被视为国家权力积极履行国家环境保护义务的一种方式；生态环境损害赔偿实际上是代表国家追究肇事者的公共责任，体现的是环境公共利益保护的要求。但是，目前主张“公法模式”的相关学说试图对生态环境损害赔偿加以解释，并未从根本上解决生态环境公益救济领域的融贯性问题，存在着内在矛盾。主要表现为如下几点。第一，生态环境损害赔偿磋商的属性之争及制度异化风险。基于“公法模式”定位，现有主流观点将生态环境损害赔偿磋商归为行政机关采取的具有一定自由裁量空间的行政行为或者说是一种柔性（协商性）行政执法。由此，双方达成的生态环境损害赔偿磋商协议当然属于行政协议。然而，在目前环境民事公益诉讼司法实践中，被告（生态环境损害行为人）往往以其已经与行政主管部门达成生态环境损害赔偿磋商协议为由进行抗辩，其中有许多是在环境民事公益诉讼立案后，被告才开始与当地环保部门进行生态环境损害赔偿磋商并达成赔偿协议。此时，如果认定生态环境损害赔偿协议的行政协议属性，基于行政主体在协议履行中享有的行政优益权，法院事实上无法对生态环境损害赔偿协议中的赔偿金额进行实质性审查，这就在很大程度上架空了环境民事公益诉讼，在事实上使得磋商协议具有证据效力，难以为环境公共利益提供充分保护。此外，考虑到大量环境公益诉讼立案之后被告才与行政主管部门进行磋商的现实，且双方约定的生态环境损害赔偿金额往往偏低，如何避免当事人恶意逃避生态环境损害赔偿责任？又如何解决生态环境损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼之间的关系问题？现有研究没有提出合理解决方案。第二，生态环境损害赔偿诉讼的定位问题。最高人民法院2023年8月14日发布《关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》，明确将生态环境损害赔偿诉讼归为环境民事公益诉讼的一种，适用民事诉讼的裁判规则。该司法解释对已有的生态环境损害赔偿通说形成挑战：一方面，将生态环境损害赔偿诉讼定位在民事范畴；另一方面，也使得生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在功能与属性上趋向一致。换言之，根据该司法解释，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼并无本质区别。但现有研究普遍主张：为避免不同制度相互间的重叠，基于“公法模式”的生态环境损害赔偿诉讼，是披着民事诉讼外衣的行政执法行为或“行政执法之诉”，以弥补传统环境监管缺乏损害填补手段的缺陷；而环境民事公益诉讼是社会主体或第三方提起的“代位之诉”，督促解决环境监督管理及执法部门在动力或能力上的不足，对生态环境保护具有兜底功能。这些观点看似自圆其说，但与前述司法解释存在矛盾，亟待给出合理解释方案。第三，提起生态环境损害赔偿诉讼的不同条件。《生态环境损害赔偿管理规定》第25、26条分别设置了不同的起诉要求：针对“赔偿义务人不履行或不完全履行未经司法确认的赔偿协议”的情形，对赔偿权利人的要求是“可以向人民法院提起诉讼”；针对“磋商未达成一致”的情形，对赔偿权利人的要求是“应当及时向人民法院提起诉讼”。“可以提起”和“应当及时提起”显然在法解释上有着不同的立场，不能笼统地说“磋商不成就提起生态环境损害赔偿诉讼”，而这一点普遍被已有研究忽视，亟待给出合理解释。基于理论推导的理想解释如果偏离生态环境损害赔偿的制度实践及裁判规则，就无法在真正意义上形成通说。因此，本文基于法教义学立场，立足于国家治理的整体背景，试图纠正现有研究的误区，深入分析公法模式下的生态环境损害赔偿应当具有的治理样态与功能，将该制度真正嵌入国家治理体系及国家权力运行结构之中，从而对生态环境损害赔偿制度给出更为合理融贯的解释方案，避免环境损害赔偿制度异化的风险。二、对生态环境损害赔偿现有解释的反思基于公法模式对生态环境损害赔偿制度进行解释，必须立足国家治理体系与治理能力现代化的整体要求，从我国国家权力运行的内在规律和实践加以审视，而不能简单套用“行政权优先”的观点，单向推导出生态环境损害赔偿磋商和诉讼的应然样态。（一）国家权力配置的不同模式及认识误区国家权力配置是指将国家权力按某种标准进行划分，并将其分配给不同国家机构，由此所形成的国家权力分配结构构成国家治理体系最为核心、关键的内容。在学理上，国家权力配置包括两个层面的问题：一是国家机构的创设，二是国家机构的权力分工。根据世界各国国家机构创设和国家权力分工的逻辑，国家权力配置包括“属性论”“职能论”“过程论”3种模式。概括而言：（1）属性论模式按照权力的属性将国家权力划分为立法权、行政权与司法权，依据国家权力的类型化结果来创设立法机构、行政机构和司法机构3大国家机构，并分别行使3种类型的国家权力。其主张通过国家权力的绝对分立实现“权力制约权力”。（2）职能论模式按照国家职能创设国家机构，并配以其履行职能所需要的职权。此时，国家机构的创设和国家权力的分工不是固定的，而以国家职能为导向。该模式为社会主义国家所开创，破除了对属性论国家权力配置模式的教条化、僵硬化认识。（3）过程论模式同样来源于社会主义法治传统，按照国家权力运行的动态过程分为立法、执行和监督3个方面，强调提升权力运行效率和防止权力滥用的平衡。在我国政治实践中，过程论对国家权力的分工一般表述为决策权、执行权和监督权的相互协调与制约。总体而言，我国宪法依照社会主义法治传统，主要按照职能论和过程论来配置国家权力，不以绝对化、先验化的权力分工作为机构创设的依据，而是依据民主集中制原则，根据该机构职能定位和任务明确相应的职权。这一国家权力配置方式与结构，与西方国家绝对化分立的国家权力划分及国家机构设置有着根本性的不同，具有鲜明的中国特色。有研究将其界定为“功能性分权”，即权力集中统一下的组织内分权，构成当代中国国家治理的基本模型。就生态环境损害赔偿研究而言，中国特色的国家权力“功能性分权”理论框架指出了一个被现有生态环境损害赔偿研究所普遍忽视的现象，即我国宪法上的国家权力配置与国家机构创设，并不存在绝对化的一一对应关系，不能将属性论中立法权、行政权、司法权的划分生搬硬套到我国公权力的配置与运行过程中。关于国家机构的相关研究已经明确指出，根据我国宪法，每一国家机关的所有权力都必定是同一性质的权力，每一个国家机关也不享有特定权力的垄断地位，同一个机关完全可以拥有不同的国家权力。换言之，根据我国宪法与政治体制，除军事权外，单一类型的国家权力被不同国家机构所享有，某一国家机构所享有的国家权力类型往往具有复合性，不能简单地将人大及其常委会与立法权、行政机关与行政权、法院与司法权画上等号。（二）对现有生态环境损害赔偿研究内在缺陷的分析前文所揭示的认识误区，在现有生态环境损害赔偿研究中普遍存在，也就使得其主张的公法模式无法真正契合中国国家治理与公权力运行的实践，表现在生态环境损害赔偿磋商和诉讼两个方面：（1）就生态环境损害赔偿磋商而言，主流观点认为磋商本质上属于行政权的行使，生态环境损害赔偿磋商“民事协议说”过于强调磋商而采取私法性质的手段，忽视行政机关开展磋商的目的在于保护生态环境公共利益，而这一公法目的才是决定生态环境损害赔偿磋商性质的核心。（2）就生态环境损害赔偿诉讼而言，主流观点认为，政府就生态环境损害问题向法院提起诉讼会导致行政权与司法权的错位，集中体现在两个方面：一是司法权以“司法能动”之名行行政权之实，司法机关取代行政机关成为生态损害救济的第一顺位保护者，或者说司法权介入行政权的权力范围，造成两者的角色混淆，违反国家权力分工的合理边界；二是行政机关放弃自身职责的履行，而将生态环境损害救济的任务推给法院，导致审判职权行政化。基于此，主流观点往往以“合理配置行政权与司法权”为由，主张生态环境损害救济中应“相互尊重专长、行政权优先”。从国家权力配置的不同模式不难看出，上述观点的立论基础在于行政权与司法权的绝对分立。此时，研究者预设国家机构的创设和国家权力的分工具有一一对应关系，各个国家机构对其所享有的单一类型的国家权力具有垄断性，从而不假思索地将行政权归属于作为生态环境损害赔偿权利人的行政机关，司法权则归属于受理生态环境损害诉讼案件的法院；由于生态环境损害的赔偿与填补属于公共利益，是行政权的范畴，应由行政机关完全负责。这一逻辑链条显然落入了属性论国家权力配置模式的认识误区，忽视了我国宪法根据国家任务和职能定位设立国家机关并赋予相应职权的现实。理论研究中的立法权、行政权、审判权、检察权等都只是归纳、指称特定性质国家权力的描述性概念，而非能够作为逻辑推导起点的分析性概念。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第58、131、136条规定的“立法权”“审判权”“检察权”，是对相应国家机关职权的明确，并不代表该条规定的国家机关能够垄断行使该类国家权力。这正如有学者所指出，“权力机关”与“权力”并不等同，同一权力机关完全可以分享不同的权力，从而设计复杂的工作程序。实际上，由于现有生态环境损害赔偿研究在我国国家权力配置上的认识含糊，其在内在逻辑上有着“自我否定”的危险。多年前“环保部门能否成为环境公益诉讼原告”的争论，其内在逻辑和现在生态环境损害赔偿研究所主张的“合理配置行政权与司法权”是基本一致的。在当时的争论中，反对者提出的核心理由在于：赋予环保局提起环境公益诉讼的原告资格，有弱化或者怠于行使其原有的环境监管职责之嫌，违反宪法上国家权力不同分支之间的相互关系。如果按照这一思路进行推演，不难得出结论：无论是原先的行政机关提起环境公益诉讼还是现在行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，都违反了宪法框架中所谓“行政权与司法权的合理分工”。如此，且不说背离了党和国家创立生态环境损害赔偿制度、推进生态文明体制改革的初衷，也在事实上否认了生态环境损害赔偿制度存在的合法性，使得相应研究失去存在价值。现有研究在强调生态环境损害救济“行政权优先”或“行政主导”时，将生态环境损害赔偿作为行政执法的“必要补充”，试图在行政权与司法权绝对分立基础上通过人为限缩来证明生态环境损害赔偿制度的必要性。但这一妥协做法既无法回答实践中暴露的问题，也不具有法解释上的融贯性。此时，最为显著的问题是：现有研究普遍将生态环境损害赔偿诉讼界定为行政救济，行政机关行使起诉、撤诉等诉讼权利必须如行使行政职权一样受到实体和程序方面的规范和监督，即生态环境损害赔偿诉讼适用依法行政原则。这一主张看似解释了生态环境损害赔偿制度的特点，但如果将生态环境损害赔偿诉讼定位为行政权力的行使或履行行政职责的行为，行政相对人（即生态环境损害赔偿义务人）就应当有权通过行政复议、行政诉讼等方式获得法律救济，这如何在现行生态环境损害赔偿制度框架中得到体现，不无疑问。同时，按这种观点，在生态环境损害赔偿诉讼之中，司法机关对提起诉讼的原告（即作为赔偿权利人的行政机关）进行“实体和程序方面的规范和监督”，岂不是又回到其所批评的司法过分能动、司法介入行政权的老路上？这类“按下葫芦浮起瓢”的问题提示我们，必须破除将行政权和司法权绝对分立的错误认识，跳出就事论事的狭隘视野，从中国特色国家治理角度重新审视生态环境损害赔偿制度。三、国家治理视野下生态环境损害赔偿制度的解释方案由于我国采用职能论、过程论的国家权力配置模式，各个国家机构的相互关系遵循机关耦合原理，即各国家机构虽然职能分工不同，但目标是一致的，就是共同实现人民代表大会所表达的国家意志，互相配合、协调一致以形成治国理政的合力。这为准确深入地理解生态环境损害赔偿制度提供了出发点。（一）功能适当原则下各国家机构在生态环境损害赔偿中的职能基于职能论、过程论的国家权力配置模式，在我国历次国家机构改革实践中，往往是基于履行国家职能的配置需要来创设国家机构。基于履行职能的需要，宪法对国家机构赋予相应职权，表现为通常所说的立法权、审判权、检察权、监察权等。某一国家机构所享有的职权并不限于单一类型的国家权力，某一类型的国家权力也并不由单一国家机构所垄断，而是呈现出职权配置的网状混合结构。例如，《宪法》第85条规定国务院是我国最高国家行政机关，但纵观宪法全文，并没有出现“行政权”这一表述，更没有“行政权专属于行政机关”的规定；根据《宪法》第89条所列举的国务院职权范围也不限于纯粹意义上的“行政权”，而是包含行政立法、行政司法等多方面内容。概言之，根据国家治理的需要，国家权力不断得到优化并配置给不同国家机构加以行使。国家权力分工的实质在于使国家功能的实现具有效率性和合理性，而不是形式上的“分立”或“混合”。因此，现行宪法在国家机构部分对国家权力分工的规定，基本宗旨在于提升权力效能，以国家权力行使的高效性和科学性作为价值引领，通过灵活开放的方式实现国家权力行使的合目的性，这一理念可以归纳为功能适当原则，主要表现为两个要求：（1）根据机构配置决定任务分配。对国家任务进行分配时，功能适当原则要求考虑各国家机构在组织结构、人员构成、专业背景、技术条件等方面的优势，将该国家任务分配给功能最适合的国家机构。（2）依国家任务需要不断调整和优化。此时，真正能够进行准确识别的不是概括意义上的国家权力，而是不同国家机构的名称和赋予的职权。这也是我国国家机构组织法在体例上遵循“职能定位-机构性质-具体职能（职责）”这一基本框架的主要原因。2018年修宪后，包括生态文明建设的“五位一体”总体布局成为中国特色社会主义建设的根本任务。这为生态环境损害赔偿制度提供了正当性基础和政策指引。为有效实现救济生态环境损害、保护环境公共利益的目标，行政机关、审判机关、检察机关及监察机关均负有相应职责。1.行政机关在生态环境损害赔偿制度中承担着最为重要的任务，相对于其他国家机关处于主导地位。以功能适当原则的第一个要求来考察，由于行政机关在专业能力、执法队伍、处置效率等方面具有优势，其应承担筛查案件线索、生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿磋商、生态环境修复评估等职责，对此已有相应法律规范明确规定。同时，以功能适当原则的第二个要求来考察，行政机关业已不断调整自身的机构配置以更有效地完成生态环境损害赔偿任务。这集中体现在2018年3月党和国家机构改革新组建的生态环境部门之中。依据《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，生态环境部门职责包括牵头指导实施生态环境损害赔偿制度、指导协调和监督生态环境修复工作等，这一新增职责的目的显然在于更好实现生态环境损害救济的目标。由此，在职能论的国家权力配置模式中，基于行政机关在生态环境损害赔偿与救济中的优势地位，其可以综合运用行政权、审判权等多种国家权力来有效完成这一任务。2.审判机关（法院）在生态环境损害赔偿制度中承担着重要辅助任务。就法院在生态环境损害赔偿中的角色而言，有一种常见的观点主张，维护环境公共利益的责任主要属于行政权，司法权仅有补充和监督作用；如果行政机关所实施的行政管制手段足以有效填补与充分救济生态环境损害，那么此时并无司法补充、监督的必要和空间。事实上，基于我国国家权力配置模式，法院在生态环境损害赔偿制度中并非处于非此即彼的“补充、监督”地位，而是与行政机关具有相互配合的关系地位。以功能适当原则的第一个要求来考察，审判机关所具有的个案裁判的灵活性优势能够应对复杂的生态环境损害情形，使得司法方式与行政方式形成合作关系而不是替代关系。已有研究指出，在生态环境损害救济与生态修复领域，传统行政管制的核心问题不是权限不足或范围不够，而是制度供给不充分和过于粗疏简陋，难以有效应对复杂案件。生态环境损害赔偿制度的优点在于，通过司法程序和案件衡量，使得司法机关参与到整个过程之中，与行政管制形成分工协作。以功能适当原则的第二个要求来考察，近年来司法机关已经充分注意到参与环境治理的重要性并不断优化，环境治理职能逐步实现正当化和制度化，并取得了良好效果。在最高人民法院院长向全国人大常委会所作的工作报告中，“协同治理”已经成为生态环境司法保护的基本理念之一，涉及相关的所有职能部门，目的在于“实现环境资源保护执法司法与源头治理双赢多赢共赢”。3.检察机关和监察机关在生态环境损害赔偿制度中发挥监督作用，各级人民检察院和各级监察委员会承担监督被授权行政机关（赔偿权利人）开展生态环境损害赔偿工作的职责。之所以将检察机关、监察机关共同讨论，是因为立足于过程论国家权力配置“决策—执行—监督”的总体构造，显然两者共同发挥着“监督”的功能。需注意到，根据功能适当原则的要求，各国家机构既不能放弃自身职责的充分履行，又不能过度侵入其他国家机构的核心领域。因此，检察机关和监察机关根据自身特点所担负的核心职责，在监督生态环境损害赔偿工作上有着不同的分工：检察机关作为宪法规定的法律监督机关，在监督行政机关是否充分履行职责方面具有组织机构、人员配备、专业经验等多方面优势，适宜对被授权行政机关（赔偿权利人）积极主动开展生态环境损害赔偿工作情况进行监督，包括筛查案件线索、生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿磋商、生态环境修复评估等各个方面，是“对事”的监督；监察机关作为2018年修宪所增设的国家机构，是行使国家监察职能的专责机关，以其独有的功能定位以及在组织体系、人员、专业上的基础，适宜对生态环境损害赔偿工作中相关领导干部及工作人员进行监督，是“对人”的监督，这主要体现在《生态环境损害赔偿管理规定》第34条之中。（二）对生态环境损害赔偿磋商的解释就生态环境损害赔偿磋商而言，现有研究并未跳出权力属性论的窠臼，往往将磋商视为生态环境损害赔偿诉讼的附庸，局限于将磋商协议机械定位为行政协议或民事协议，未能从国家治理实践出发，探究该制度的内在功能及解释方案。必须看到，根据2022年《生态环境损害赔偿管理规定》第22条的规定，磋商的范围包括“修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题”。相较于2017年发布的《改革方案》，现有规定将生态环境损害赔偿磋商的范围进行了限缩，“损害事实和程度”不再纳入磋商范围。这表明生态环境损害赔偿磋商制度发生了根本变化，实践中也已总结出“损害事实不协商、赔偿金额不让渡、执行方式可商议”的工作原则。据此，应将生态环境损害赔偿磋商划分为两个阶段，并给出合理解释。1.确认生态环境损害事实及赔偿责任。此阶段尚未进行正式的磋商，而是赔偿权利人（相应行政机关）针对生态环境损害破坏情况所进行的调查评估，包括对案件线索进行初步核查并立案、通过损害调查确认生态环境损害的具体事实、通过鉴定评估明确赔偿责任等内容。上述活动属于行政调查行为，旨在确认当事人所承担生态环境损害责任的实体性内容。如果没有充分、科学的调查评估，任何行政管制措施都难以进行，所谓“穷尽行政救济手段后才能进行生态环境损害赔偿磋商”的观点也就不攻自破。此时，为避免公共利益被不当让渡，应体现行政机关履职的强制性和单向性，彰显“最严格保护”的生态文明体制改革精神，而不存在与赔偿义务人相互磋商或妥协的空间，这也是“损害事实不协商、赔偿金额不让渡”的内在机理。2.明确履行生态环境损害赔偿责任的方式、期限、进度。本阶段是正式的磋商过程，旨在通过赔偿权利人与赔偿义务人（包括合法参与的第三方主体）的协商，明确生态环境损害赔偿责任落实中的具体细节，以保证能够及时修复生态环境损害。双方达成的赔偿协议既不是行政协议，也不是民事协议。之所以不是行政协议，是因为本阶段所开展的具体磋商活动并非行政机关职责的履行，而是实现前一阶段所确认生态环境损害赔偿责任的方式之一，不具有强制性，不能申请司法确认和法院强制执行；当然，此时行政机关也有权基于前一阶段调查评估的结果，直接做出行政命令、行政处罚等高权行为，要求当事人承担生态环境修复和赔偿责任，这种传统行政管制方式与生态环境损害赔偿磋商在国家治理视野中的功能是相同的，无所谓优劣，国家可以根据治理目标和现实情况从中选择最具效率的治理方式，不存在所谓“放弃行政职责而遁入私法”的问题。同时，破除赔偿协议属于行政协议的误区，也能够有效避免部分行政机关与当事人达成私下协议，以获取不当利益为条件“压低”赔偿额度，并规避司法审查。赔偿协议之所以不是民事协议，是因为生态环境损害赔偿责任的实体性内容已经在前一阶段行政机关履职中予以确定，不属于磋商的范围，环境公共利益也不得通过民事协议的方式被放弃或者让渡，因此也不能认为磋商协议属于一般意义上的民事协议。笔者认为，应该立足于生态环境损害赔偿的治理功能合理定位磋商协议。正如有学者所言，“决定磋商协议法律性质的是磋商对象，而不是纠纷解决的手段，选择何种方式解决纠纷不会导致磋商本身的性质发生变化”。由于磋商的对象是履行生态环境损害赔偿责任的具体方式，而非生态环境损害赔偿责任本身，尽管磋商主体始终是行政机关（赔偿权利人）和损害行为人（赔偿义务人），但不应当拘泥于属性论的机械定位笼统视为“行政权的行使”，而须根据磋商行为在国家治理体系中的属性与功能给予正确识别。一个往往被研究者忽视的重要考量因素是，生态环境损害赔偿责任追究所产生的衍生费用，包括生态环境损害调查和鉴定评估费用、修复生态环境费用、防止损害的发生和扩大所支出的合理费用等，也即《民法典》第1235条第3
5项所规定的费用种类，同样应由责任人承担。在生态环境损害赔偿第一阶段（调查评估）完成后，这些衍生费用已经开始产生且金额通常较大，尽管行政机关（赔偿权利人）有权作出高权行政行为直接课以责任者相应义务，并通过代履行制度予以强制执行，但由于我国环境立法并未对行政代履行进行专门规定，行政强制法的一般性规定无法适应生态环境损害救济的需要，难以保证及时收回成本，完全由法院进行强制执行还面临资源和人力方面的障碍。如果不能及时落实上述费用的收取问题，行政机关往往只能自行承担相应支出，这就回到“企业污染、百姓受害、政府买单”的老路上，违背生态环境损害赔偿改革的基本要求。此外，根据依法行政的要求，行政机关如果直接在调查评估基础上作出高权行政行为，还必须保障相对人在行政程序中的合法权益，这同样需要花费相应成本。此时，生态环境损害赔偿制度所构建的“磋商-赔偿协议-司法确认”机制使得生态环境损害的赔偿责任（《民法典》第1235条第1、2项）以及相应的衍生费用能够一并解决，更具效率，也更有利于取得当事人的认可、维持行政机关的公信力。此时，行政机关（赔偿权利人）事实上行使的是准司法权，即为高效实现生态环境损害赔偿责任而在执行方式上与当事人（赔偿义务人）及有关第三方主体通过相互交涉而达成的和解，是对程序性事项所作出的个案判断。行政机关在特定情形中行使准司法权进行磋商，并未违反前述功能适当原则。因此，磋商活动是推进生态环境损害赔偿责任实现的执行和解行为，赔偿协议本质上属于特殊的执行和解。赔偿协议达成之后的司法确认，则是保障责任实现和规范化而附加的辅助程序，以体现法院与行政机关合作处理生态环境损害赔偿问题的总体要求，由法院对赔偿协议的合法合规性进行审查，审查重点并非实体问题而是磋商程序。（三）对生态环境损害赔偿诉讼的解释就生态环境损害赔偿磋商诉讼而言，其本质功能是在磋商无法达成或者赔偿义务人不履行磋商协议的情况下，为有效实现生态环境公共利益，行政机关（赔偿权利人）通过提起诉讼的形式，与审判机关合作来确保生态环境损害赔偿责任的落实，是由于生态环境损害赔偿磋商机制不具备强制约束力（包括磋商行为和磋商协议）而采取的保障措施。对此，不能简单理解为“借助诉讼程序和司法审判来确定当事人义务”，因为生态环境损害赔偿责任的实体性内容已经在之前行政机关调查评估阶段得到明确，法院也无权对其加以干涉。合理解释是通过诉讼程序及质证环节排除可能的质疑，帮助赔偿权利人（行政机关）明确责任人所承担的生态环境损害赔偿责任的全部内容（包括责任内容和实现方式）并赋予其强制执行效力。基于这一定位，可以进一步对生态环境损害赔偿诉讼常见的误解加以分析和纠正。这些观点在某种程度上构成我们深入认识生态环境损害赔偿诉讼乃至整个生态环境损害救济体系的障碍，有必要基于国家治理视野予以破除：一种常见的观点从“行政权与司法权关系”入手提出批评，认为生态环境损害赔偿诉讼使司法机关偏离了裁判争议的定位，替代了本应由行政机关执行的行政惩戒措施，即所谓“司法权侵入行政权”。如前所述，这是对我国国家权力配置与运行方式的误解，机械地将国家机关（政府、法院）和国家权力（行政权、司法权）画上等号，无法得出整体融贯的解释。另一种观点从公私法关系入手提出批评，认为生态环境损害赔偿诉讼意味着公权力机关通过民事裁判的方式主张损害赔偿，试图以此实现公法与私法的协动，但对两者的区分意义和功能尚不明确，从而造成规制上的重叠。这种观点具有启发性，但其缺陷在于忽视了生态环境损害赔偿在国家治理中的特有功能，简单将“政府有公法意义上的索赔权”视为公法要素，将“通过民事审判程序实现损害赔偿”视为私法要素，局限在抽象的“公私法协同”视角中，难以发现生态环境损害赔偿制度实践中行政机关与审判机关通过合作实现治理目标的可能，从而对审判机关在其中发挥的作用产生误解。此时，常见的一种误解是批评“地方政府在未穷尽行政手段时就把案件推送到法院，将处理责任转移给法院”。应当看到，由于生态环境损害赔偿诉讼在功能上属于“执行之诉”，诉讼标的分为两类：一是在磋商无法达成时，法院对行政机关作出的事实认定（即针对生态环境损害开展的调查评估）及其赔偿决定（诉讼请求）进行司法审查；二是在赔偿义务人未能履行赔偿协议时，法院对之前双方达成的执行和解协议（赔偿协议）进行司法审查。无论属于哪一种情形，生态环境损害赔偿诉讼中的审判机关并不是直接对生态环境损害的实体性内容作出判断，而是通过对赔偿权利人作出认定或对磋商程序的合法性、真实性、科学性进行审查，与行政机关一起服务于国家治理目标的实现。就此而言，虽然从公私法协同角度理解生态环境损害赔偿制度不能算错，但是掩盖了该项制度在国家治理体系中所发挥的功能。四、国家治理体系中生态环境损害赔偿制度的完善（一）区分“责任确认”与“责任实现”的不同阶段在国家治理视野中，生态环境损害赔偿制度包括两个相互联系但不能混淆的阶段，两者具有不同的治理功能，本文将其归纳为“责任确认”阶段与“责任实现”阶段。责任确认阶段的目标在于通过科学合理的方式确认生态环境损害事实及造成的后果，表现为赔偿权利人开展的生态环境损害调查以及委托第三方形成的鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等，属于行政机关职责的行使，体现履职的强制性和不可让渡性；责任实现阶段的目标在于借助磋商程序形成赔偿义务人意见后，赔偿权利人可以采取申请司法确认、提起诉讼或直接作出行政行为等多种方式保障生态环境损害赔偿责任的实现，保证责任实现的灵活性和效率性。基于“责任确认”与“责任实现”两阶段的区分，生态环境损害赔偿制度逻辑可总结为：赔偿权利人（具体承办该生态环境损害赔偿案件的行政机关）在通过前一阶段（损害调查+鉴定评估）确认了本案所涉生态环境损害赔偿责任后，出于效率的考虑，围绕实现责任的目标与赔偿义务人开展磋商。此时，双方不是行政管理者与被管理者的身份关系，行政机关作为生态环境的代表者参与其中，排除了行政强制性，赔偿协议因而也不具有强制执行力。因此，赔偿权利人与义务人磋商达成一致并签署赔偿协议，是双方在生态环境损害赔偿责任履行方式（生态修复方案及时间期限、赔偿方式和期限等）上形成的民事和解，也可视为行政机关（赔偿权利人）通过征求意见的方式获得责任人的合意。磋商达成的赔偿协议并未自动产生法律约束力，既不是行政协议，也不是一般意义的民事协议，而是一种特殊的执行和解协议，因此在相同标的司法诉讼中不具有当然的证据效力，需要后续制度来加以实现和保障。具体包括3种情形：（1）通过司法确认赋予赔偿协议强制执行的效力，这无疑是落实生态环境损害责任效率最高的方式。（2）赔偿协议未经司法确认而赔偿义务人反悔的，由于赔偿权利人（行政机关）已经在前一阶段确认了生态环境损害赔偿责任，同时经由磋商协议的签订在功能上视为实现了赔偿义务人（行政相对人）相应的知情权、参与权，行政行为具有合法性，因此可以直接基于行政职责而对相对人课以生态修复义务。当然，根据《生态环境损害赔偿管理规定》第25条的规定，行政机关也可以赔偿权利人名义向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。由于生态环境损害赔偿管理与传统行政管理制度具有功能上的共通性，只是从不同方向出发并有着不同的程序机制，行政机关在责任实现方式上有一定的裁量权，提起诉讼只是方式之一，因此该条使用“可以提起”的表述。（3）经过磋商未能达成一致的，此时由于赔偿协议的缺失而未能充分保障行政相对人的程序权利，行政机关直接做出高权行为的正当性不足，应当以赔偿权利人名义提起生态环境损害赔偿诉讼。在这种情况下，行政机关并无选择权；为确保生态环境损害救济目标不致落空，其具有及时提起诉讼的义务，因此《生态环境损害赔偿管理规定》第26条使用“应当及时提起”的表述。针对上述第一种情形和第三种情形，《改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》及相应司法解释已经提供了较为完善的制度设计。针对第二种情形，目前仅有《生态环境损害赔偿管理规定》规定赔偿权利人可以提起诉讼，缺乏其直接作出生态修复类行政行为的规定，从而留下较大的制度空白。相应的制度完善核心是明确课以修复义务的行政行为类别。对此存在两方面的观点：一种观点认为，应通过行政命令课以相对人生态环境修复的义务，我国目前环境行政命令制度存在规则空白，环境立法中“责令改正”“责令限期治理”类行政命令没有修复功能，导致生态环境修复目标难以实现，需要构建体系化的生态环境修复行政命令体系。另一种观点认为，应通过行政处罚课以相对人生态环境修复的义务，生态环境修复本质上属于行政处罚的特殊类型，我国环境行政处罚过于注重惩罚功能而忽视修复功能，应将生态环境修复责任认定为《中华人民共和国行政处罚法》第9条第6项“其他行政处罚”的一种，作为环境行政处罚的首要方式。从最有利于实现治理目标的角度看，由于行政机关在生态环境损害赔偿“责任确认”阶段中已经确认生态环境损害事实以及赔偿费用等实体性问题，并经过磋商阶段的多方讨论协商，此时已不存在由于行政管制规则过于粗疏简陋而无法落实生态环境修复的问题，不应先验地否定任何一类行政行为所可能发挥的作用，而应该比较不同行政行为以及生态环境损害赔偿诉讼的适宜性和效率性。此时，不能简单地以“行政权优先”为理由认定某类行政行为具有优先顺位，而是应以最有利于行政机关实现治理目标为标准。基于此，行政机关应根据案件具体情况，在作出生态环境修复行政命令、行政处罚和提起生态环境损害赔偿诉讼之间作出最为合理的选择。综上，针对赔偿义务人未能履行赔偿协议的情形，需要完善相应的生态环境损害赔偿制度，明确行政机关可以直接作出科以修复义务的行政行为（包括行政命令和行政处罚），也可以提起生态环境损害赔偿诉讼，弥补这一制度空白。相应地，需要根据生态环境修复及生态环境损害救济的要求，完善我国环境行政命令制度和环境行政处罚制度，细化修复目标、修复方式、修复验收、代履行、制定程序、实施程序等多方面的规定。（二）明晰生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度之间的相互关系针对同一生态环境损害事实而由不同主体进行的生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼存在着交叉甚至冲突之处，如何处理两者之间的关系成为一个重要议题。最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第1618条规定了生态环境损害赔偿诉讼的优先性，但并未明确磋商与环境民事公益诉讼之间的相互关系，也未能消除各界对“双轨制”环境公益保护民事机制的质疑。各地司法机关制定和执行的相关办法针对两者之间的衔接也存在较大差别，有合并审理、先行中止、完全优先、关联诉讼等多种做法。根据环境民事公益诉讼的两类适格主体，可分别分析如下。1.就检察机关而言，其提起的环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿之间的相互关系无法从抽象且缺乏规范依据的理论基础中推导出来，而应立足国家治理角度，从检察机关与行政机关相互间的关系加以分析。生态环境损害赔偿是贯彻落实党和国家生态文明体制改革精神、有效救济生态环境损害而创设的制度，具体工作由行政机关承担，即现有规范依据中所规定“赔偿权利人（国务院授权的省级、地市级政府）及其指定的部门或机构”。在我国国家权力功能性分权框架下，生态环境损害赔偿制度的行使属于执行权的范畴，其目的在于有效落实决策权提出的要求，这体现在“调查评估—进行磋商—司法确认（或提起诉讼）”的每个环节之中。而检察机关在国家治理体系和功能性分权框架下，应当定位于监督权。概言之，检察机关行使的是带有法律监督属性的权力，且其只能行使带有法律监督属性的权力。由此，检察公益诉讼的任务在于对各领域的落实情况进行有效监督。这就决定了生态环境损害赔偿磋商和诉讼相对于检察机关提起的环境民事公益诉讼的优先性。生态环境损害赔偿磋商和诉讼具有中止针对同一对象环境民事公益诉讼的效力。只有在生态环境损害赔偿无法或不能全部实现生态环境损害救济目标时（情形包括：生态环境损害赔偿磋商不成、行政机关不提起诉讼以及生态环境损害赔偿没有涵盖所有的生态环境损害），检察机关才能提起环境民事公益诉讼。明确生态环境损害赔偿制度的优先性，是否会挤压检察机关提起环境民事公益诉讼的空间，打击其积极性而造成实践中案件的大幅减少？笔者认为，这种担忧是可以理解的，但不能将检察公益诉讼案件数量作为评价制度绩效的标准。在功能性分权框架中，不仅要解决权力的约束问题，还要解决权力的效率问题，即通过构建权力间的协调机制提升权力运行效率。有学者指出，检察公益诉讼形成了一个复杂的网状治理结构；通过公益诉讼机制，检察机关得以介入行政执法和司法审判过程，助推国家治理现代化。检察机关发挥法律监督作用，并不是只有提起公益诉讼一种方式，而应当在国家治理体系中加以综合考察。在生态环境损害救济领域，检察机关应积极参与生态环境损害赔偿全过程，通过案件线索双向通报、共同研讨、检察建议、支持起诉等多种方式不断完善与行政机关的协调机制，形成国家治理合力。在生态环境损害赔偿实践中，已经有检察机关与行政机关密切配合、相互协调、分工协作高效追究生态环境损害赔偿责任的案例，值得借鉴。这构成了相关制度完善的基本方向。特别是应当建立健全生态环境损害赔偿磋商的通报制度和公告制度，使得检察机关能够第一时间知悉相关情况，为后续参与生态环境损害赔偿过程或者提起环境民事公益诉讼提供基础。从国家治理要求维度加以审视，在上述制度安排中检察机关提起环境民事公益诉讼的数量必然会减少，但多部门之间的协调合作得到深化，能够有效提升案件质量，提高治理绩效。这正是目前最高人民检察院提出的检察公益诉讼的发展方向，即以控数量、提质量、增效果为原则，实现制度独特的治理效能。2.就社会组织而言，其提起的环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿的适宜关系同样应在国家治理视野中加以系统审视。一般认为，从功能上看，社会组织在提起的环境民事公益诉讼中发挥着监督执行的作用，是社会监督权的行使。因此在国家治理体系中，符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼可视为通过法律拟制的方式获得一定程度的监督功能，同样属于监督权的范畴；就诉讼顺位而言，生态环境损害赔偿磋商和诉讼也就同样具有优先性。在确立检察机关和社会组织所提起的环境民事公益诉讼相较于生态环境损害赔偿的后位关系之后，这两类环境民事公益诉讼相互之间的关系是否需要重新调适？按照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第58条的规定，针对损害社会公共利益的行为，只有在符合规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关才可以向人民法院提起诉讼。在确立生态环境损害赔偿相较于环境民事公益诉讼的优先性之后，如果仍然实行社会组织所提起的环境民事公益诉讼绝对优先于检察民事公益诉讼的规则，就会因为这两类主体在生态环境损害赔偿中作用不一致而产生后续诉讼顺位上的错配。根据《生态环境损害赔偿管理规定》第31条的规定，社会组织没有参与调查评估的法定资格，只能受赔偿权利人邀请参与磋商或者诉讼，且在实践中较为少见，而检察机关已经越来越普遍地参与到生态环境损害赔偿之中。在出现生态环境损害赔偿不能实现生态环境损害救济目标而需要环境民事公益诉讼加以及时补充时，检察机关和社会组织都是基于监督定位而具有起诉资格，但前者在行动能力和资源上更具有优势。如果硬性要求社会组织优位、通过公告程序来“等待”其提起诉讼，反而会阻碍生态环境损害救济的进程，不符合国家治理的内在要求。国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，治理体系与治理能力具有内在的联系和一致性，不能相互割裂，同样还要考虑到相应的治理成本。因此，不能单从理想出发一味追求制度本身所谓的完备性，还应综合考虑制度安排的合理性，以实现最为高效的治理绩效、不断提升国家治理能力的目标。当然，这涉及如何处理《民事诉讼法》第58条的问题，须立足新的时代要求进行系统考虑，形成行政机关、检察机关、审判机关以及社会主体之间的合力，共同打造生态环境损害救济的合作治理格局。综上，在确立生态环境损害赔偿优先于环境民事公益诉讼的基础上，应系统思考社会组织提起环境民事公益诉讼优先的规定，明确检察机关和符合条件的社会组织所提起环境民事公益诉讼在国家治理体系中的同等功能，并完善两者之间的日常沟通和信息交流制度，特别是社会组织在提起环境民事公益诉讼之前，应充分发挥对生态环境损害的监督权、建议权，向有监督管理职责的部门进行举报并提出督促赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商的建议。同时，应与检察机关及时沟通，以此促进合作治理而不是“单打独斗”，以环境公共利益的实现为唯一宗旨而不是将公益诉讼异化为展示自身“实力”的工具。五、结 语基于生态环境损害救济的公共性本质，须在公法模式中对其进行定位和分析，但不能依据所谓行政权优先的含糊认识盲目推导，而应立足于国家治理实践，在现行宪法所形塑的总体性国家治理结构体系和国家权力配置模式中加以研讨，确保功能最适的国家机关在不同环节发挥作用并最为高效地实现治理目标。 陈海嵩，武汉大学环境法研究所教授。
刘世锦：稳定预期和信心，以更大力度改革创新加快绿色转型
Published: Tuesday, 08 October 2024 21:58:30 +0800
双碳目标拉动创新和新增长动能近四年前，习近平主席提出碳达峰与碳中和（简称“双碳”）目标。这一目标的提出，使中国发生了超乎预期的变化。回溯四年前，提及“碳中和”，鲜有人能阐述其内涵。时至今日，若仍对碳中和陌生，则无疑已落伍，已出现了大量专家或自称为“碳中和专家”的人士。尤为重要的是，中国不仅在口头上倡导，更在行动上全力以赴。一系列创新驱动的低碳绿色产业迅速崛起。中国已经成为全球最大的可再生能源生产者和消费者，在可再生能源累计装机容量、设备制造、绿色投资和市场发展等方面都处于世界前列。由图1可以看出，过去几年中国清洁能源投资在世界上名列前茅。图1 2019-2023年中国年度清洁能源投资增加额多年来，中国在风、光、水电、生物质发电等方面位居世界第一。在可再生能源的关键零部件生产领域，中国全球市场占有率普遍超过70%。尤为突出的是“新三样”，去年其出口总额突破了1万亿元人民币，这在三年前是难以想象的。更为关键的是人们观念上的深刻转变。过去的长时间内，人们把环保、减碳与增长看成是相互掣肘甚至抵消的关系，是不得已而为之的事情，而现在已经转变为相互促进和共赢的关系。其中的关键变量是创新。人类社会应对气候变化，根本上靠的是全面系统的“换技术”。新技术的研发需要投资，进而带动增长，推动创新，这是发生变化的深层次逻辑。创新及其带动的低碳绿色产业发展，是应对气候变化的治本之策，是处理各种矛盾、理顺复杂关系的关键所在。其中有两个重要概念，分别是内生性绿色技术和修补性治理技术。修补性治理技术，是指在维持已有技术体系的前提下所采取的补救办法，特征是“先排放、后治理”。而内生性绿色技术，是指运用低碳、零碳和负碳技术，与原有的高碳基准生产方式相比，在获取相同产出的情况下，大幅度减少碳排放量。例如，每千瓦时发电，碳排放燃煤为1000克，光伏为30克，风能为10克；如果由燃煤发电改为光伏或风能发电，碳排放量分别减少970克或990克，也就是用3%或1%的碳排放量发出同样数量的电，这就是内生的绿色技术。目前，传统燃煤发电技术体系下，前期采用节煤技术，以后采用碳捕捉、碳封存等技术，都属于修补性治理技术，成本难以降低。光伏、风电等碳排放很少，属于内生性绿色技术，降碳成本很低，接近于零。绿色转型初期，光伏、风电等生产成本高、降碳成本低，综合成本较高，形成“绿色溢价”。传统燃煤发电生产成本低、降碳成本高，综合成本具有优势。绿色技术创新展开并加速后，出现超出预期的新格局。在2010年-2020年期间，太阳能光伏的成本下降了近90%，陆上风电降低了近70%，海上风电下降近60%。目前，风光发电成本已经接近或低于燃煤发电，加上降碳成本，已具明显竞争优势。内生性低碳绿色技术具有一定的优势，技术进步速度快、潜力大，规模效应带动成本降幅明显，产业链和其他配套条件较好，有较强的韧性和抗冲击性。企业尤其是民营企业为创新主体，创新活力强，反应速度快。例如，中国新能源产业各板块出货量排名前十的企业，基本都是民营企业。过去几年我国在绿色转型中出现的具有长远意义的变化是，由以往固守原有技术和生产体系的节能减排，转向更多依靠全面拓展新技术和生产体系的创新，或者说，由修补性治理技术转向内生性绿色技术，由“先排放、后治理”转向低碳绿色的技术和生产体系。绿色金融和转型金融要重视识别并区分修补性治理技术和内生性绿色技术，防止“假转型”；更多地支持内生绿色技术，有利于实质性促进创新，防控风险，降低成本，加快绿色转型进程。坚持双碳目标稳定长期预期不动摇去年12月召开的COP28大会上，首次提出了“转型脱离”化石燃料的目标。今年是全球大选年，对全球应对气候变化的目标有可能带来冲击性和一定的不确定性。目标决定预期，应对全球气候变化具有巨大的外部性，目标的确定性更为关键。如果既定的目标有所摇摆、后退，很多正在做的事情很可能停下来，甚至前功尽弃。与十年、二十年前相比，应对气候变化、实现碳中和，并不仅仅是坐而论道，大量的人力、物力、财力，数以万亿计的研发和产业投资已经投入，如果长期目标动摇或后退甚至放弃，所涉及的不仅是理念和价值观问题，更是巨大的利益问题。目标动摇或者后退，是相当多国家乃至全球经济前进还是后退甚至陷入危机的问题。中国在此方面走在前列，对中国来说尤为如此。谈论气候变化和碳中和，风平浪静时容易，遇到困难和风险挑战时，才真正考验人们的决心和信心。所以，在这个问题上必须要有战略定力，动摇和后退是没有出路的。COP28提出的到2030年可再生能源产能增长两倍、能效提高一倍的目标，有实现可能性。今年4月，中国新能源汽车零售和批发渗透率均超过50%，今年7月，月度渗透率超过了50%。实际上，政府有关部门提过2035年实现新能源汽车渗透率达到50%的目标，现在提前11年实现了政府提出的目标。是否可以说相关部门设定的目标过于保守呢？实则不然。当时他们提出该目标时，大家感觉这一目标有一定的超前性。事实上，投身于新能源汽车领域的企业家，在起步之初，也难以想象达到现在的发展水准。一旦进入创新轨道，很多发展是可能超出预期的。中国应当积极响应COP28提出的目标，可再生能源的增长指标应该相应提升，新技术、新产业对原有技术和产业的替代速度应相应加快。这将有利于企业实现规模经济、降低成本、增加研发投入。当前，随着新能源及新能源汽车产业的蓬勃发展，大量产能投入后，亟需迅速扩充规模以实现规模经济，进而为研发提供更多投资。这个领域的企业无法等待十年、二十年再进行扩张。产业发展到这个程度，必须加速，否则众多企业将面临生存危机，难以为继。我们可以预期，新能源汽车乃至整个低碳绿色产业的增长速度，有可能超过原先的设想，这一可能性是存在的。以全面深化改革和更好更快创新发展应对发展中面临的问题和挑战毋庸讳言，新能源发展中面临着不少问题和挑战，有些严峻而紧迫。如新能源供给不稳定、消纳和外送受限、分布式能源上网难、隔墙售电难、市场“内卷”和价格下跌、国际贸易保护主义冲击等，这些都是发展中的问题。改革开放以来的历史经验仍然有效，发展中的问题应该也只能通过进一步的改革开放和更好更快的发展加以解决，慢发展和不发展才是更大的问题。关于市场“卷”的问题，国际上有人认为中国新能源产业严重过剩。如果把“卷”理解为产能过剩，其实市场经济的特征就是一定程度的产能过剩。国际上有些国家一直不承认中国的市场经济地位，同时又认为中国有严重的产能过剩，这在逻辑上是说不通的。首先要承认中国是市场经济，同时要回答新能源产业为什么能在中国卷起来。实际上这正是中国的优势所在，是因为中国有超大规模市场、产业配套条件好、工程化能力强，尤其是企业家精神和市场活力等。中国企业家至少在新能源领域没有躺下，而是在奋力竞争，并且走到前列。也就是说，国际上必须要承认中国的市场竞争优势是一个客观事实。事实上，大量进入、竞争淘汰、优势企业脱颖而出、市场份额集中，是市场竞争的正常过程，也是企业竞争优势形成的必经程序。需要防止或避免政府不当行政干预和某些市场主体不正当竞争对市场秩序的扰乱。政府应更好地发挥作用，坚持双碳目标不动摇，适时推出各级政府减碳量化目标；系统搜集并及时发布新能源产业投资、生产、消费等方面的信息，帮助投资者、生产者、消费者做出正确决策。应深入学习落实三中全会文件精神，进一步规范市场竞争秩序，防止扭曲要素价格的“筑底”竞争，纠正各种不利于公平竞争的优惠政策。最重要的是提高全要素生产率，形成有利于国内国际新能源产业发展的制度环境和政策体系。 作者刘世锦系十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任，本文为作者在第六届外滩金融峰会上就《外滩绿色金融报告》所做的主题交流
陈文玲：如何解决外部对我们“卡脖子”、“卡脑子”，甚至“卡嗓子”的问题？
Published: Tuesday, 08 October 2024 21:55:19 +0800
著名经济学家、中国国际经济交流中心总经济师陈文玲的回答是，国家治理能力亟需得到提高，要防止政策的钟摆效应与合成谬误。要在已经形成的强大物质基础、社会基础、认知基础上，形成更加先进、稳定、高质量的制度基础。要稳定对中国经济增长的预期，除了提高人民群众的集体购买力水平之外，还要提高公务员队伍整体执政水平。今天就学习中国共产党二十届三中全会精神，和大家做一些分享。当前，世界格局发生了翻天覆地的变化，正如习近平主席所指出的：世界正处在百年未有之大变局中。过去十年里，我们经历了引发百年未有之大变局的几个重大的事件：一是新冠疫情的爆发，几乎重塑了人类社会的交流交往和合作方式，人类在反思世界如果一旦爆发了疫情或者生物战争，带给人类社会的众创是任何一个国家都难以幸免的。二是大国之间的竞争和博弈日益激烈，特别是美国对中国的遏制、打压和围堵战略，这严重破坏了世界经济发展的整个生态。三是南方国家的整体崛起，标志着全球经济力量正在重新分配，拉动世界经济增长的动力结构发生重大变化。四是全球货币体系正在进入重塑进程，去美元化成为一股不可阻挡的潮流。五是地缘政治、经济和外交格局正在重塑，多边主义、多极化和多元化成为世界格局大势。六是俄乌冲突和巴以冲突两场战争，对世界和平发展造成了很大的冲击。经过近75年的发展，中国经济实现了跨越式发展，社会生产力，不断迈上新的台阶，成为全球第二大经济体、货物贸易第一大国、制造业第一大国，人民币成为IMF货币篮子中的全球五大货币之一。中国正处于向创新大国转型的关键时期。二十届三中全会对未来五年深化改革作出全面部署，300多项改革措施将在2029年完成。我们要以经济体制改革为牵引，建立与发展新质生产力相匹配的新型生产关系，推进中国式现代化进程，努力推动中国社会实现共同富裕，实现物质文明与精神文明的协调发展，人与自然的和谐发展，推动世界和平发展。在推进社会主义现代化进程中，我们还面临一些挑战。一是人口结构问题，主要是人口老龄化、少子化问题。现在65岁以上的老人已经2.2亿了，占总人口的16%。2022年人口下降85万，2023年人口下降208万。三中全会提出建立生育友好型社会，鼓励生育，同时提出完善养老政策措施。二是贫富差距问题。我们需要建设的现代化是14亿人共同富裕的现代化。解决这个问题，既要做大蛋糕，又要分好蛋糕。虽然中国GDP总量处于世界第二位，但人均GDP仅为1.27万美元，而美国同期人均GDP是8.17万美元。应该把发展经济放在第一重要位置，通过高质量发展，进一步做大中国经济总量，使中国继续成为拉动世界经济增长的火车头。有专家提出，近两年美国GDP比中国增长得快，中国占美国GDP的比重在下降。我认为，美国GDP增长快，有合理的部分，也有虚假的部分，还有与中国比较的尺度不同。后者主要来自三方面：第一，美国修改了GDP统计方法，把家庭劳动也纳入GDP统计，这部分GDP增加了1万多亿美元，而中国GDP是不包含这一块的。第二，美国2022年起出现严重通货膨胀，最高时达到9.1%，去掉其通胀部分，其真实增长率并不高。预计今年通胀率约为2.5%。第三，美元利率政策这两年发生重大变化，联邦基金利率处于5.25%—5.5%高位区间。考虑到这些因素，美国GDP增长数据有相当一部分来自于货币升值和通货膨胀，而且和中国经济总量的比较并不是同一个口径。如果考虑到这些因素，中国与美国的GDP差距并没有拉大。我们要增强自信，继续大力发展中国经济。第三，外部环境变化与恶化。美国在多个领域对中国采取遏制和打压策略。2022年，拜登政府在国家安全战略报告中明确将中国定位为首要的唯一的战略竞争对手。美国给中国贴上产能过剩输出国等标签，通过强大的舆论机器编造谎言，一些美国官员亲自撰文为美国打压中国优势产能制造理论依据和舆论，同时联合盟友、发动其他国家开启对中国又是产能加征高额关税的合围之势。第四，我们既要解决外部对我们卡脖子问题、卡脑子问题，还要解决卡嗓子问题。在激烈的国际舆论竞争中，我们有很多话说不出来，也缺乏表达在国际上有强大力影响力的的平台和载体。而美国的声浪很大，舆论网络体系很大，还拿出来很多经费，支持舆论媒体抹黑中国，攻击中国。所以，世界发展中国家即南方国家，包括金砖国家，要团结起来共同发出自己的声音。第五，中国科技快速发展也带来了挑战。例如，武汉推出500辆无人出租车，出租车司机担忧自己的工作会被取代。这就需要在推动技术进步的同时，充分考虑就业问题，确保技术发展与就业市场的平衡。目前这些无人出租车已经暂时停止运营。第六，美国对中国的各类制裁高达1700多项，仅次于俄罗斯。美国不仅自己制裁中国，还联合日本、韩国、荷兰对中国实施半导体核心零部件供应限制。日本对中国实行23种半导体原材料的禁供，包括用于生产电子产品的光刻胶。不过，中国已经能够自主生产这些材料。日本的经济下滑与中国对其进口的替代有关。韩国的三星和SK集团也从中国转移出去，并对中国实施禁运供，这也导致韩国出口中国大幅下降韩国经济从位居全球第7位下降到目前的第14位。美国要求荷兰不能向中国提供光刻机，但是荷兰的企业很着急。在2023年美国放松管制的时候，荷兰一下卖给了中国1400台光刻机，2024年二季度荷兰阿斯麦尔卖给中国的光刻机总值占全球的49%，未来几年中国生产的各类芯片将占全球的50%以上。我们要感谢美国，感谢特朗普，感谢拜登，中国原来不太重视芯片行业创新发展，满足于既有的全球产业链供应链关系，按照经济规律进行分工与交易。现在受到外部打压、遏制和围堵，必须自己研发，必须补短板。目前，我们虽然没有生产2纳米、3纳米的芯片，但是已经具有14纳米和28纳米的成熟技术，形成了中国的大芯片产业，大部分工业互联网基本够用了。现在中国成为芯片出口大国，去年出口6000多亿元的芯片，今年1至7月出口7000多亿元的芯片。预计今年，芯片会成为中国第一大类出口商品。虽然美国遏制中国的做法正在遭受反噬，但我们更要看到，中国所面临的外部环境依然相当严峻。特朗普说，如果他当选，将对中国商品加征高达60%的关税，对中国的电动汽车征收200%的关税。最近，哈里斯也表示，将在电子半导体和量子计算等高科技领域与中国展开激烈的竞争。我认为，竞争本身并不可怕，但是，如果竞争的目的是彻底摧毁对方，那是相当危险的，也许对方并不能被摧毁，反倒是自己先倒下。当前，我们尤其要增强企业家的投资信心，促使社会融资活跃起来。要解决地方政府之前积累的债务问题，特别是那些影响企业对政府信用信心的债务问题。中央政府和各部门正在积极研究这些议题。为了支持民营经济，国家发改委不仅成立了民营经济管理局，还出台了一系列政策措施，目前正在研究制定的民营经济促进法。党的二十届三中全会推出的改革措施，旨在从法律层面解决民营经济的地位问题，进一步改善民营经济营商环境。为了吸引和稳定外资，中国也出台了一系列举措。应该说，各国企业包括美资企业在中国的获得感和舒适度还是蛮高的。通过改革，我们要把现代商务环境搞得更好。我认为，企业家发展预期会随着中国经济转好得到改变，外资能流出去就能流回来。中国经济发展的亮点在哪里？第一，我们有超大规模消费市场。中国有14亿人，中等收入群体不断壮大，消费潜力巨大，中国经济市场红利的持续释放将使中国经济增长的强大动能。第二，中国拥有超大规模的制造体系。通过人工智能、互联网、云计算、云服务和量子计算等技术，制造业正在被赋予新的生命，形成新的产业形态。例如，传统的汽车产业正在通过人工智能的赋能转型为新能源汽车产业。美国试图遏制中国的科技创新和制造业的发展，但中国的制造业能力正在迅速提升，这种能力是难以阻挡的。第三，中国科技创新能力快速提升。今年五月我到德国柏林，发现手机速度是最快的，柏林的通讯能力和速度是整个欧盟国家中最好的，和在中国境内没什么区别。后来得知，是华为提供的基础设施。再如北斗卫星导航系统，不仅覆盖了全球230多个国家和地区，而且目前已经有140多个国家与我们签订了服务协议。第四，中国的人力资本队伍也是相当庞大的，体力劳动释放的劳动力红利虽然在减弱，但是人力资本释放的红利，将在未来几十年中国经济持续发展中发挥重大作用。第五，中国已经基本完成了基础设施和城市化进程，正在转向高质量发展和提升阶段，地下管网改造、城中村改造、平急两用的基础设施建设，高水平的生态型城市建设，将逐步替代原有的粗放的城市发展方式和房地产发展方式。我们最重要的优势就是中国共产党的领导，可以继续发挥我们的举国优势，集中力量办大事。我们可以按照中国共产党确定的既定战略推进中国式现代化，保持政策的稳定性连续性，这是西方国家无法比拟的。同时，我们国家的治理能力也亟需提高，比如，防止政策的钟摆效应，防止政策的合成谬误。党中央已经确定了中国长周期的战略与政策，党的二十届三中全会，就是要在我们已经形成的强大的物质基础、社会基础、思想基础、认知基础上，形成更加先进、稳定、高质量的制度基础。稳定对中国经济增长的预期，除了提高人民群众的集体购买力水平之外，还要提高公务员队伍整体执政水平，同时不降低这个群体的收入水平，这也是对我们自身的考验之一。我们既要看到中国自身制度优势，也要准确识别和解决当前遇到的各种亟待解决的问题。要深入理解资本的运作规律，有效利用资本市场，推动金融改革深入发展。要深化财税体制改革，中央和地方实行税收分享。逐步将消费税下放至地方，以增强地方财政的自主性和灵活性。通过一系列改革举措，部分弥补因房地产市场下滑形成的税收缺口。
张培高：《周易》重于《中庸》，还是《中庸》重于《周易》
Published: Tuesday, 08 October 2024 21:53:18 +0800
摘要：学界对儒家经典在张载理论体系建构中的作用，有“最重《周易》说”“《周易》《中庸》并重说”“最重‘四书’说”和“最重《中庸》说”等不同说法。解决争议的关键在于准确判断《周易》《中庸》在张载理论体系中的定位。本文具体分为三个问题展开：第一，“太虚”与“气”是否是一致的?第二，“性与天道”之论证是否主要是围绕“四书”(尤其是《中庸》)展开的?第三，《中庸》是否是提出“天人合一”的主要文献依据?本文认为，既然张载的“太虚”就是“天”，而“阴阳气也，而谓之天”，那么其必然的结论就是：“太虚”就是“气”。张载认为“先识易”不仅是“心性”之学的建构起点，还是其理论依据。“因明致诚……故天人合一”之因果必然性，似乎表明了《中庸》是“天人合一”之说的文献基础。但张载所说的“诚明”与《中庸》原意及郑玄、孔颖达的解释皆有重大的不同。张载所说的“明”不是“明德”，而是《周易》之“穷理尽性”。总之，《周易》与《中庸》等经典虽在张载理论体系的建构中皆扮演着不可缺少的重要角色，但相对来说，《周易》才是主角。 《宋史》对儒学经典在张载理论体系建构中的作用有一简明的概括：“以《易》为宗，以《中庸》为体，以孔孟为法”（《宋史·张载传》)。明末的王夫之亦有“张子之学，无非《易》也”（《张子正蒙注·序论》）之论。当前学界多数学者的主张与王夫之同（参见张岱年，第1页；侯外庐等编，第94-95页；劳思光，第36页；李存山，1989年，第11-12页），此论可以“最重《周易》说”括之。此外，还有其他不同说法：“《周易》《中庸》并重说”（参见牟宗三，第366页）、“最重‘四书’说”（参见龚杰）和“最重《中庸》说”（参见林乐昌，2018年）。前两种说法较为接近，其判断依据大体相同，即皆认为张载是按照“由天到人”的理路建构体系的。如张岱年说“（张载）以《易传》为根据来建立自己的哲学体系”（张岱年，第1页）。李存山进一步说“（张载）以《易传》为宗，涵融《中庸》《孟子》”（李存山，1989年，第12页）。后两种说法虽皆是针对第一种观点展开的分析，且观点也较为相近，但判断的理由却有较大的不同。龚杰的逻辑依据是：张载率先以“四书”为据阐发了其（尤其是《中庸》)“性与天道”的思想，而后张子易学又以此作为立论的基础。①林乐昌的主要论证依据是：第一，“由太虚，有天之名”等四句是张载哲学体系的“纲领”，首先出现在其著《礼记说·中庸》中，而且“气”并不是其思想的宗旨。第二，“天人合一”之重要思想主要据《中庸》来加以阐发。（参见林乐昌，2018年，第30-35页）既然诸论皆有各自的依据，于是问题便产生了：诸说皆成立，还是说只有其中的一种说法才符合实际呢？解决争议的关键在于准确判断《周易》《中庸》在张载理论体系中的定位，本文具体分为三个问题展开：第一，“太虚”与“气”是否是一致的？第二，“性与天道”之论证是否主要是围绕“四书”（尤其是《中庸》）展开的？第三，《中庸》是否是张载提出“天人合一”思想的主要文献依据？一 “能推本所从来，则深于《易》者也”张载对其核心思想有一个整体的界定：“由太虚，有天之名；由气化，有道之名；合虚与气，有性之名；合性与知觉，有心之名。”（《正蒙·太和》）暂不论其含义，首先需确定此界定是否是对《中庸》首句的解释。从表面上看，这“四句”之旨与《中庸》原义有较大的距离。原文中“性”“道”“教”三者环环相扣，因有“性”，故率“性”，而后修“道”。然张载此“四句”所讲的主旨在于论述天、地、人之先后来由。如此一来，“教”字便无着落了。不过，此“四句”不仅见于《中庸辑略》，亦见于卫湜编的《礼记集说·中庸》与《朱子语类》。因此可说，张载确曾以此释《中庸》首句，且《礼记说》的成书时间也应早于《正蒙》。与之同时，这还是张载体系的纲领（参见林乐昌，2008年，第86页；李存山，2009年，第68页），也是理解其思想的钥匙。那能否说因为“四句”首先出现在《礼记说·中庸》中并是其纲领，便断言《中庸》就是张载建立体系的最主要文献依据呢？解决问题的关键在于必须确立判断文献依据的标准。在这点上很容易达成共识，即某一思想的形成借用了该文献的概念或思想，然后才可说是理论建构的文献依据。若仅据《中庸》，无论怎样“熟读”，也读不出“太虚”“阴阳气化”之思想。尽管《中庸》有“天”“血气”之词，但这与“太虚”“阴阳之气”相距甚远。所以问题的核心在于：张载以“太虚”“气化”释《中庸》首句的文献依据是什么？“太虚”与“气”是异质的还是一致的？在上述问题中，关于“气化”问题是较好解决的。虽然张载作《礼记说·中庸》的时间难以确定，但其“气”思想来源于《周易》是容易确定的。比如张载以“二气”释“鬼神”，便是以《周易》释《中庸》的结果。这实受郑玄、孔颖达的影响。如孔颖达说：“此鬼神，是阴阳七八、九六之鬼神生成万物者……天地阴阳，生成万物。”（《礼记正义·中庸》）比较困难的问题是如何确定张子“太虚”思想的来源及其与“气”的关系。这一问题虽然学界已多有探讨，但争议较大。“太虚即气”是张载的著名命题。若仅从文字上看，“即”既可作“即是”解又可作“接近”解。在前者，两者是等同的关系；而在后者，两者则是接近或相即不离的关系。所以，学界对此命题作出了两种相反的解释：一者认为太虚就是“气”，故两者是同质的；一者认为“太虚”非“气”而不离“气”，故两者是异质的。相应地，后者对“太虚，气之本体。其聚其散，变化之客形尔”（《正蒙·太和》）及“合虚与气”皆有独到的解释：“本体”作“体用”之“体”解，“其”是指“气”而非“太虚”（参见牟宗三，第380页；林乐昌，2008年，第82页）；对于“合虚与气”中的“合”，要么认为是“滞辞”（参见牟宗三，第418页），要么认为是“统合”“整合”，即“虚”“气”是异质的关系（参见林乐昌，2008年，第86页；丁为祥，第63页）。张岱年、劳思光、李存山、陈来等学者属于前者，而牟宗三、朱建民、林乐昌、丁为祥等学者属于后者。对此争议主要可从以下两个方面解决②：其一，以“天”或“太虚”为切入点，把张载论及于此的关键语句进行比较，以确定其含义。其二，比较儒道释三家的思维方式，看看到底哪种解释更能有效回应佛老。“太虚”一词常见于《庄子》等古文献中，其基本含义是“空间”，而最大的“空间”莫过于“天”，所以往往指“天”。如孔颖达云：“天是大（太）虚。”（《礼记正义·月令》)。然后人在解释时又与“气”合在一起讲，故又有“本原”之义。如唐王冰在解释《黄帝内经》时说：“太虚谓空玄之境、真气之所……太虚真气无所不至。”（《重广补注黄帝内经·素问》卷十九）这些说法是“由太虚，有天之名”之说的来源。张载也把“太虚”解释为“天”和“气”。他在《横渠易说》中云：“气之聚散于太虚，犹冰凝释于水，知太虚即气[则无有有无]。”（《横渠易说·系辞上》）此语后收入《正蒙》。其中后一个“太虚”便是“气”与“天”的统一，即明确认为“天”不仅充满了“气”而且就是“气”。这既是其重要的理论创新，又是其批判佛教的基础。在主张“虚”不是“气”的学者看来，“天”“虚”是同一个层次的概念。对于“虚”“天”与“气”的关系，张载有明确说明：“太虚之气，阴阳一物也，然而有两[体]，健顺而已。”（《横渠易说·系辞下》）此句意是“一物两体[者]，气也”（同上）之另一表达。前半句与“一物”一样不太好理解，而后半句中所谓“两体”就是指“虚实也，动静也，聚散也，清浊也”（同上）之对立统一的各种要素，“健顺”亦是其中之一。按“两体者，气也”，那么“气”不仅是“健顺”“清浊”等的主体，而且也是其本质与依据。至于“太虚之气，阴阳一物也”可有两解。其一，若把“太虚”理解为“天”，那么“太虚之气”便与“气坱然太虚，升降飞扬，未尝止息，《易》所谓‘缊’”（同上）同，而充满“天”的“气”当然是《周易》所谓的“氤氲”之气，也即是“阴阳之气”，故曰“一物也”。其二，若把“太虚之气”作为一整体看，那么既强调了“太虚”与“气”有密切之关系，又说明了存在一种名为“太虚之气”的“气”，且在性质上与“阴阳之气”无别（即“一物也”）。若是前者，“一物”就是指“气”；若是后者，“一物”则指“太虚之气”。总之，不论作哪种解释，皆表明“太虚”属于“气”。这两种解释都有相关文献的依据。对于前者，如张子云“阴阳气也，而谓之天”（《横渠易说·说卦》)，“阴阳者，天之气也”（《张子语录》卷中），自注云：“亦可谓道”（同上）。此两语再结合“由太虚，有天之名”看，其必然的结论就是：“太虚”就是“阴阳之气”。对于后者，张子曰：“气本之虚则湛[一]无形，感而生则聚而有象”（《正蒙·太和》)，“湛一，气之本”（《正蒙·诚明》)。在此的关键在于对“本”字的理解，即“本”是“本来”还是“本体”之意？若可为后者，“相即不离”的主张者就可以此为据。从“之”的含义来看，“气本之虚”的“之”相当于“的”，其主语为“气”，因此“本”是指本来，而“气本之虚”实指“气之虚”或“气本虚”（即“虚”属于“气”的特点）。这与“气之性本虚而神”（《正蒙·乾称》）意同。如此，上述的“气之本”也就可解释了，因为这两者的意思完全一致，即皆在强调“虚”是气本来所具，具体内容为“湛一”“无形”。“湛一”其实就指“清”，而“清”是“无形”的前提，反之则“形”，正所谓“太虚为清，清则无碍，无碍故神；反清为浊，浊则碍，碍则形”（《正蒙·太和》)。按此，“太虚之气”为“无形之气”，不能完全等同于“阴阳之气”。因为“阴阳之气”包括清、浊之气，所以两者之间属于包含与被包含的关系。当然也可从广、狭义上进行界定：广义上，“太虚”即是“阴阳之气”；狭义上，“太虚”只是“气”之“阳”（“清”），这是张载对“太虚”之含义的创新。而且在张载看来，此“太虚之气”（“无形之气”）必然要向“有形之气”转化：“太虚不能无气，气不能不聚而为万物，万物不能不散而为太虚。”（同上）既然“虚”属于“气”，那么“知虚空即气”“太虚即气”及“太虚无形，气之本体，其聚其散……惟尽性者一之”（同上）等命题或语句就好理解了。所谓“即”指“即是”，而“本体”就是指“本来状况”。（参见张岱年，第3页）仅从字面的比较上看，就可知“太虚无形……其聚其散”与“气本之虚则湛一无形，感而生则聚而有象”非常相似。在后者中，“聚”的主语是“气之虚”或“虚之气”，那么前者的“其”显然是指“太虚”。由此亦可知其他诸种解释的不准确。③由上分析可知，虽然“太虚”一词非来自《周易》与《中庸》，但对其主要含义的界定（“阴阳之气”“清之气”）之文献主要来源是清楚的，即是《周易》而非《中庸》。或许有人会质疑说，老庄也讲阴阳之气，而且张载还引用了老庄之语，因此怎么就可断定说其主要文献是《周易》呢？这一问题不难回答：其一，虽有引用老庄之语，但张子对他们根本上是批评的；其二，张子不仅以“先识《周易》”作为自己哲学体系建构的理论前提，而且认为只有“深于《周易》”才能掌握“太虚”的本质及其与“性”“诚明”之实质关系。“太虚”与“气”若是异质的关系，那么张载的体系必然是两层结构的，即“太虚即气”是宇宙生成论命题，“由太虚，有天之名”则是本体论命题；太虚不是气，但不离气，气的作用是提供材质和活力，太虚或天的作用是成就万物的本质，并赋予运动的主导力量。（参见林乐昌，2013年，第43-44页）此论会遇到以下两个难题。第一个且最重要的难题是不能有效回应佛老的挑战。隋唐佛教诸宗如天台、华严、禅宗等，虽然它们对“心”的看法有所不同，但都主张“心本原”说，即“心”为宇宙的根本。（参见方立天，第643-644页）依此，儒家哲学所主张的“气”就成了“心”的产物，那么“心”与“气”的关系便是两层结构的。如同时作为华严、禅宗代表性人物的宗密认为，“真心”不仅永恒存在（参见《大正藏·原人论》)，而且是人、物及人之认识能力产生的依据与本质，如“身心各有其本，二类和合方成一人”（同上）。其中气为身之本，真心如来藏为心之本，但“心外的无别法，元气亦从心之所变”（同上），由此可知，“气”与“真心”的关系在于：第一，“气”虽是“心”之生成者，但“真心”是真实的永恒存在，气则是虚幻的。第二，“身心各有其本”句其实表明了在人身上两者是相即不离的关系。与儒家相比，道家虽也讲“气”，也认为世界是真实的存在，但“道”（或“无”）才是最高的、圆满自足的存在，“气”只是“道”的形下生成者。因此，这两者也可说是相即的关系。所以，张载的思维方式若也是如此的话，那肯定不能有效回应挑战，因为两者旗鼓相当。实际的情况是，张载相当了解佛道哲学的思维方式。在他看来，“无”或“真心”是佛、道哲学的最高真实本体（皆以“虚”称之），而“气”或“万象”则相应是形下的具体存在，两者并非连续而是断裂的关系，具体表现分别为：“体用殊绝”“物与虚不相资”“形性、天人不相待而有”。（参见《正蒙·太和》）因此，解决的方向当然是创立一种体用一体的实在论哲学。他说：“知虚空即气，则有无、隐显、神化、性命通一无二，顾聚散、出入、形不形，能推本所从来，则深于《易》者也……气之聚散于太虚……故圣人语性与天道之极，尽于参伍之神变易而已。”（同上）“通一无二”“气之聚散”之语指出了“体用”之一体，而“能推本所从来，则深于《易》”“尽于参伍之神”之论则不仅强调了《周易》是其所选择的理论建构的文本依据，更是点明了“深于《易》”才是建立本体论的前提与基础。换言之，只有擅长易学才能深究世界的本质，此即为“能推本”。而此“本”的主要内容即是“太虚”只是“气”的本来形态，不仅两者并无实质区别，而且可聚有象、散而无形。这其实是体用无别的思维模式，不同于佛老体用有别的思维模式。由此亦可知，张载以“太虚”释“天”虽然受到了《黄帝内经》的影响，但与其不完全一致，因为《黄帝内经》仍有“无者为虚”（《黄帝内经·素问》卷十七）之论，而张载则坚决反对“有无”之说。所以据此也可判断以“言虚者未论阴阳之道”（《张子语录》卷中）之语作为“太虚”超越“气”之关键证据的不恰当性（参见丁为祥，第61页；林乐昌，2008年，第86页），此句其实恰是批评佛老“虚”“气”分离的错误。张载两层宇宙论哲学之解读遇到的第二个难题是：难以解释“气”之根源及其动力的问题。其一，如果说“太虚”是“气”的根源，是比“气”高一层次的概念，那么这与“太虚之气，阴阳一物也”“阴阳气也，而谓之天”“气本之虚则湛一无形”等就相矛盾了。因为它们无不是表明“太虚”只是气的一种形态，是气的本来面目而已。其二，如果说“太虚”不是“气”，是推动气运行的动力，那么这与“气有阴阳，推行有渐为化，合一不测为神”（《正蒙·神化》）及“气有阴阳，屈伸相感之无穷，故神之应也无穷”（《正蒙·乾称》）相矛盾。因为气之屈伸相感的运动本身是自足的，无需外力。综上可知，虽然“太虚”“气”之语早已有之，但张载对其进行了创造性的阐释，使之不仅具有生成论与本体论的意义，而且这两者是一体的，而不是分离的，可称之为本体宇宙论。这其实也就是“能推本所从来，则深于《易》”的关键含义。二 “识易然后尽性”重建“心性论”是理学的一个主题，然而“心性论”本是儒家所具有的，如《中庸》就有较为集中的探讨，故宋人有“儒书之言性命者，而《中庸》最著”（《镡津文集·非韩上》）之语。但《中庸》本身对“性”没有作善恶性质的明确界定，导致后人对其解读不一④，且还没有上升到本体论的高度，故而若仅此不足以回应佛教的挑战，因为佛教的“心性论”有本体论的依据。孟、荀虽然对“性”之善恶属性及其依据作了明确论述，并得到了董仲舒、韩愈、李翱、胡瑗等后人不同程度的继承，然而这些理论与佛教相比皆逊色得多。仅就天台、华严、禅宗的心性论来说，虽然各宗佛性论之具体内容有所不同，如华严与禅宗认为佛性是纯善无恶的，天台则认为性具善恶，但各宗不仅皆认为众生皆有佛性，而且认为“性”之善恶完全是“心”之善恶来决定的。华严、禅宗以“真心”作为宇宙的根本，故而“性”是“善”的，而天台则认为“心”有“净染”两重性格，故而“性”具“善恶”。隋唐佛教诸宗对“心性”的建构是值得后儒深思的。因为汉至宋初期间的性论存在不少问题：除了要么失去平等性（如性三品论）、要么不具有必然性（如以气之清浊、厚薄论人性之别）⑤外，他们对“性”的探讨都没上升到本体论的高度，如此便不能回应佛教的挑战。张载有长期出入佛老的经历，故可说，他对佛教的心性论是熟知的。因此，在历经“俯而读，仰而思，有得则识之”（《横渠先生行状》）之后，《正蒙》便在《横渠易说》的基础上提出了更为完善的“心性论”。张载“心性论”的特色之一在于首先确定了“心性论”建构的文献依据和逻辑起点。张载对儒、释冲突的关键实不在心性论而在本体论是非常清楚的，故认为若不先追究世界的本原与本质而是先探讨“心性”，会有以下严重之后果：“语天道性命者，不罔于恍惚梦幻，则定以‘有生于无’，为穷高极微之论。入德之途，不知择术而求，多见其蔽于诐而陷于淫矣。”（《正蒙·太和》）因此若要避免落入远离日常而陷于“空无”之境或不知内圣外王之方的困境，那么哲学理论建构的逻辑起点须是“先识造化”（李存山，1989年，第9页）。他说：“圣人之意莫先乎要识造化，既识造化，然后[其]理可穷。彼惟不识造化，以为幻妄也。不见《易》则何以知天道？不知道则何以语性？”（《横渠易说·系辞上》)“先识易”（“易，造化也”）（同上），就是要追问万物的来源、本质。虽然“四书”也讲万物来源，如《中庸》便有“天地之道……则其生物不测”（《礼记正义·中庸》）之语，但相对来说，《周易》有更为系统的理论，如有“天地氤氲”“万物化生”之论，故张子以之作为建立学说批评佛老的首要文献依据。从心性论建构之具体内容上看，张载在早期著作《横渠易说》中就已探讨万物之本质、本源及其与性命之间的关系。张载认为：“天惟运动一气，鼓万物而生”（《横渠易说·系辞上》)，而生万物的具体方式及其动力皆在于阴阳二气之相感：“气坱然太虚……浮而上者阳之清，降而下者阴之浊，其感[通]聚结……万品之流行。”（同上）对于本质，他认为天地万物形成前后皆是气，正所谓“太虚者，气之体……阴阳[之]气，散则万殊，人莫知其一也；合则混然，人不见其殊也。形聚为物，形溃反原”（同上）。在易与性的关系上，他说，“释氏之言性不识易，识易然后尽性”（同上），“易乃是性与天道……易之义包天道变化”（同上）。劳思光从一般与特殊上界定理学家所说的“性”（参见劳思光，第33页），这也适用于张载。就一般层面上说，“性”是指所有事物共有的“本质”。“易”道广大无所不包，这是“易”之本性，也是所有事物共有的“本质”，故云“易乃是性与天道”。就特殊层面上说，“性”是指具体事物持有的“特性”，“物性”“人性”之“性”就是属于此范畴，正所谓“穷理多，从此就约，尽人之性，尽物之性……言性已是近人言”（《横渠易说·说卦》)。然当说“穷理尽性”时，此“性”往往指一般与特殊两个层面，且“尽”之顺序是由“一般”到“特殊”，这正是“识易然后尽性”之义。《横渠易说》是张载早年的作品（或许在京师讲易时就已始作）（参见张岱年，第15页），《正蒙》系晚年著作。《横渠易说》中的文字多见于《正蒙》，可以说后者是前者的发展与完善。仅就“性”上说，两书有同有异。其同有二。其一，延续了“识易而后尽性”的思想，如张载说：“气之聚散于太虚……故圣人语性与天道之极，尽参伍之神变易而已……聚亦吾体，散亦吾体……可与言性矣。”（《正蒙·太和》)“参伍”就是《周易·系辞》中所说的“参伍以变”，“聚散”的主体是“阴阳之气”。“气”不会因为聚散而增减，此即是“气”之本性。其二，承袭了先讲“性”的一般后讲“性”的特殊之思路。如张载说：“有无虚实通为一物者，性也……饮食男女皆性也，是乌可灭？”（《正蒙·乾称》)“有无虚实”皆属于“气”，乃是客观事物的本性，这是从一般上或整体上论“性”。而源自“气”的人生而具有“食”“性”之“欲”，此亦为“性”，当然不可以人为消灭，否则就是背“性”。这既从本体宇宙论的高度论证了“情欲”的真实性，又否定了李翱“灭情复性”之论的合理性。其异亦有二。其一，对“性”之源头、依据及类型作了更为明确的界定。他说：“太虚无形……至静无感，性之渊源”（《正蒙·太和》)。这是从太虚的无形上论“性”，具体内容就是“天地之性”而且是“无不善”（参见《正蒙·诚明》）的。与之相对的是“气质之性”，此是“太虚”聚而有形后形成的，而且是有善有恶的。（参见同上）因此，“性”可分说亦可总说。“总说”就是“性其总，合两也”（同上）或“合虚与气，有性之名”（《正蒙·太和》)。对后一句，学界有争议。有学者谓“虚”“气”是异质的两物，两者若是完全一样，为何还要“合”呢？但其实是误读。一方面，如前所述，在本质上“太虚”就是“气”；但另一方面，除了“太虚之气”外，还有与之相对的“有形之气”（也称“气质”）。所以“气”一词有不同的含义：一是指各类型“气”的总称，二是特指某种“气”如“无形之气”或“有形之气”等。由此可知，“合虚与气”这一特殊表达的确切含义是“合太虚与气质”（李存山，2009年，第67页），这分别是“天地之性”与“气质之性”的渊源。这是其理论的又一根本创新，即澄清或消除了孔颖达、胡瑗“性论”中的模糊或矛盾之处。（参见张培高、张爱萍，2021年，第115页）与“天地之性”密切相关的是，在《正蒙》中已放弃了《横渠易说》中“天地不仁”之主张，而认为“虚”（“天”）与“仁”之间有密切关联，故有“天，亦仁也”（《正蒙·有德》）之论。其二，改变《横渠易说》中“言性已近人言”之言，主张万物皆有“性”：“性者万物之一源，非有我之得私也。”（《正蒙·诚明》）既然“性”皆是“气”所生成，作为与“人”同源的“万物”当然亦是生而禀有此性的。所以“非有我之得私”是“合虚与气”必然的逻辑结果。同时，此论还是“与浮屠老子辩……盖不得已也”（《正蒙·范育序》）激发出来的一种理论建构，即对佛教“泛性论”的消化吸收。不过，张载并不认为人与万物皆具有认识能力：“天无心，心都在人之心”（《经学理窟·诗书》)，此亦是“合性与知觉，有心之名”的确切含义。其因在于“得天地[之]最灵为人”（《横渠易说·系辞上》)，即人物之别实由气的清浊聚散运动造就的（参见《性理拾遗》)。经过上述的理论论证，张载建构出了一套可以有效回应佛教的理论体系。汉传佛教的基本主张是：（1）心、性一体，性之“善恶”与心之“净染”密切相关；（2）人物皆有性⑥；（3）人是由心、气和合而成的，且是得气之灵者（参见《大正藏·原人论》)；（4）天台、华严和禅宗皆受“一心二门”思想的影响，而认为心有觉与不觉两种能力⑦，前者是善的保证，后者导致了恶的形成。张载的思想是：（1）气之聚散形成了天地之性与气质之性，前者至善无恶，后者善恶混；（2）人物皆有性；（3）人之认识能力由清气所赋予；（4）恶之形成是由有形之气（气质）造成的。稍加比较，即可发现其异同。其同是：（1）皆从本体宇宙论上论证“性”，由此“性”就具有了可靠的依据；（2）善恶之发生皆有其必然性；（3）皆认为唯人才有认识能力。其异为：（1）一者心即性，一者性大于心（参见《张子语录》卷上）；（2）一者心、气相即不离之两层结构，一者太虚即气之一元结构；（3）一者论证了人、物之别，一者还论证了人与人之间的区别。综合可知，张载的论证思维不仅可与佛教徒（如宗密）相媲美，而且在纠正其两层结构理论之失误的同时，还解释了人与人、人与物的区别。因此，相对而言，其理论的解释力更为强大。最后还要指出的是，若仅从“易乃性与天道”之文字上看，此似乎可释为“张载用‘四书’（尤其是《中庸》）的主题（‘性与天道’）来发挥《易》义”，但其实也可作完全相反的理解。更关键的是，对于张载来说，“识易然后尽性”不仅是心性之学的建构起点，还是其理论依据。所以真实的情况是，《中庸》（其他“四书”亦然）之“性与天道”亟待《周易》之“阴阳”来论证，而不是相反。三 “穷理尽性”与“一天人”“自明诚”吕大临将张载的学术特色概括为“穷神化，一天人，立大本，斥异学，自孟子以来，未之有也”（《横渠先生行状》)。《宋史》在《横渠先生行状》的基础上也作过概括，如云“以为知人而不知天……此秦汉以来学者大蔽也”（《宋史·道学传》)。这一论述虽未必准确，因为汉人也很重视天人之学，如董仲舒、扬雄、郑玄等，谁不讲天人合一呢？但重建天人之学确是张载学术的宗旨，他说：“（浮图）以人生为妄见，可谓知人乎？天人一物，辄生取舍，可谓知天乎？孔孟所谓天，彼所谓道者……悟则有义有命，均死生，一天人，惟知昼夜，道阴阳，体之不二。”（《与吕微仲书》）这表明“一天人”针对的不是汉儒之蔽，而是佛老的“虚无”及“形性、天人不相待而有”之说，其解决的办法也是“一”“昼夜”“阴阳”。这些名词皆源于《易传》，如曰：“范围天地之化而不过，曲成万物而不遗，通乎昼夜之道而知，故神无方，而易无体”，“阴阳不测之谓神”。（参见《周易·系辞上》）因此，“天人合一”之关键表达源自《中庸》之说显有失偏。因为：其一，“一天人”与“天人合一”的含义完全一致。其二，此段并未出现与《中庸》相关的术语或语句，但出现了“一天人”之语。“推天道以明人事”是中国传统哲学的共同特点。只不过，在会通方式上，每部经典的侧重各有不同。《易传》是通过“天→人”的方式，《中庸》则是通过“天人”的双重方式，于是有学者认为《中庸》“在理论建构的精深紧凑”上超过了《周易》。（参见李泽厚，第31页）暂且不论此概括是否恰当，问题在于能否据此作为张载重《中庸》大于重《周易》的关键证据。（参见林乐昌，2018年，第32页）回答是否定的。一是因为《孟子》也是通过双向路径来论证“天人合一”的，同理可推，故也可说《孟子》在建构中扮演着关键的角色；二是因为这不符合张载本人的说法。相对而言，后者是主要原因。在《横渠易说》中，有两段集中论述了“天人合一”。其一曰：“天人不须强分，《易》言天道，则与人事一滚论之，若分别则[只]是薄乎云尔。自然人谋合，盖一体也。”（《横渠易说·系辞下》）天人固然有区别，但这种区别是很小的，实质的情况便是自然（天）与人谋（人）是一体的，不须强分。在《横渠易说》中，张载还一方面说“《易》即天道”（同上），另一方面又说：“天道即性也，故思知人[者]不可不知天，能知天斯[能]知人矣。[知天]知人，与穷理尽性以至于命同意。”（同上）其中“思知人”句出自《中庸》，“穷理尽性”出自《易传》，而“天道即性”则是“知人知天”的前提。所以了解前者是了解后者的基础。以前者言，此思想在《正蒙》中多有体现，如“性与天道云者，易而已”（《正蒙·太和》)。此意又是“识易而后尽性”思想的表达，“性”乃是从一般或整体上言之。因此张载会说“天道即性……知天知人”与“穷理尽性”意同。综合来看，无论是“《易》言天道”还是“天道即性”“性即天道”，强调的皆是以《周易》为中心来建构“一天人”思想的。其二曰：“释氏语实际，乃知道者所谓诚也，天德也。其语[到]实际，则以人生为幻妄，以有为为疣赘……乃诚而恶明者也。儒者则因明致诚，因诚致明，故天人合一，致学而可以成圣，得天而未始[遗]人，《易》所谓不遗、不流、不过者也。”（《横渠易说·系辞上》）此内容后亦收入《正蒙》。“因明致诚……故天人合一”之因果必然性，似乎表明了《中庸》是“天人合一”成立的文献基础。但其实张载所说的“诚明”与《中庸》原意及郑玄、孔颖达的解释皆有重大不同。“诚明”一词，按其原文及经学家的解释，“自诚明者”为“圣人之性”，“自明诚者”为“贤人之性”（参见《礼记正义·中庸》)，所以张载有“致学可以成圣”之语；但在此，张载的重点不是强调众人如何成圣，而是论证成圣何以可能，即追问成圣的本体依据。其中的关键便是辨析儒、释两种完全不同的世界观。从表面上看，释之“实际”（真心）与儒之“天”皆为“诚”（真实存在），但其一旦由体（“语实际”）谈及用（“语到实际”），两者便断裂了。“真心”为“实”，而“万象”为“幻”，结果便是“乃诚而恶明”（即天人二分）。既然“以人生为幻”，那么儒家“成圣成贤”的价值观也就成了“疣赘”。解决的途径必然是“得天而不遗人”（“一天人”）或“一诚明”，因为这是儒学价值观的存在根基。要进一步追问的是达到“一天人”的具体办法。张载紧接着说：“大率知昼夜阴阳则能知性命；能知性命则能知鬼神，知圣人。彼欲[直语]太虚，不以昼夜阴阳累其心，则是未始见易。”（《横渠易说》）此强调的仍是“先识造化”“识易而后见性”之意，或者说强调的是“先穷理而后尽性”。同时可知，张载对“明”的解释与经学家有重大不同：后者释为“明德”（《礼记正义·中庸》)，而前者则释为“明物”（即“穷理”）。他说：“‘自明诚’，由穷理而尽性也；‘自诚明’，由尽性而穷理也。”（《正蒙·诚明》）后者是圣人的方法，前者是常人的方法，而这既是张载所希冀的（“某今亦窃希于明诚”[《张子语录》卷下])，又是普通士人可掌握的方法。张载以“穷理尽性”改造“明诚”，这本身就是以《周易》重释《中庸》之具体表征。这一结论还可从以下两个方面得到进一步证明。其一，“穷理”是“尽性”“率性”的基础和了解天人一体的必要途径。他说：“须是穷理，便能尽得已之性，则推类又尽人之性；既尽得人之性，须是并万物之性一齐尽得，如此然后至于天道也。”（《二程遗书》卷十）郑玄、孔颖达认为“至诚”是“尽性”的基础，而张载则认为“穷理”才是。张载认为它也是《中庸》主张的“率性”的基础，并以此作为区分儒、释的关键，正所谓“儒者穷理，故率性可以谓之道。浮图不知穷理而自谓之性，故其说不可推而行”（《正蒙·中正》)。石子重、朱熹、卫湜皆未把此句编入与《中庸》相关的文献中，是张载的《礼记说》本来就没有此句，还是他们忽略了？因受文献限制，原因无法探究。不过，对于“穷理”之含义及其目的，是相当明确的。其含义即是“识造化”或“识易”，其目的是“吾儒以参为性，故先穷理而后尽性”（《正蒙·乾称》)。“参”就是“一物两体[者]，气也”或“一太极两仪”。（参见同上）“尽性”是指在“穷理”基础上对人与万物的性质的把握，故曰“万物之性一齐尽得”。同时还得到“一天人”之结果。其二，“穷理”是达到“诚者”境界的保证。他说：“穷理尽性，然后至于命……与天地参，无意、必、固、我，然后范围天地之化，从心而不逾矩。”（《正蒙·三十》)“绝四”是指抛开各种成见，而无“成见”便是“中庸”（“无成心者，时中而已矣”[《正蒙·大心》])，也是“从容中道”“从心所欲”。这也是“率性之谓道”的含义之一：“‘毋意’，毋常心也……率性之谓道则无意也。性何尝有意？无意乃天下之良心也。”（《张子语录》卷中）此句亦不知何因，未被石子重等三人收录其中。总之，张子虽引用了《中庸》《论语》来论述“率性”“尽性”“从容中道”“天人合一”及“诚明”等思想，但这些思想的实现皆需以《易》“穷理尽性”为基础。余论按吕大临《横渠先生行状》所载可知，张载是接受了范仲淹读《中庸》的建议而走上学术之路的。张载的确对《中庸》偏爱有加，且“每观每有义，已长得一格”（《经学理窟·义理》)，并率先“四书”并论且对之高度赞誉。但对其他经典也重视，且反复阅读，故有“《六经》循环，年欲一观”（同上）之语。尽管如此，仍可判断其选择经典的优先性。其一，始读《中庸》时，张子便遇到了“虽爱之，犹未以为足也”（《横渠先生行状》）之窘境。究其原因有多方面，如初入学术对《中庸》的理解不深刻、范仲淹等前贤的《中庸》解读不能满足其需要等（参见张培高，第58-60页），于是便有“又访诸释老之书，累年尽究其说，知无所得，反而求之《六经》”（《横渠先生行状》）之曲折经历。由“反而求之”之语其实也可初步判断，《中庸》虽是引导其走上学术之路的经典，但并非其建构理论的首选。其二，这也是更为关键的原由，即通过前文论证可知，无论是从“太虚”与气、性的关系上还是从“穷理尽性”与“天人合一”“诚明”的关系上都证明了，在建构理论的过程中，《周易》比“四书”（包括《中庸》）更具重要性或优先性，此即是“以《易》为宗”之意。同时从字义上看，“宗”有“宗旨”“根本”之意。既然如此，那么《中庸》又在其中扮演何种角色或者说如何理解“以《中庸》为体”之意呢？整体观之，张载主要是借用了《中庸》“诚明”的思想。其一，以“诚”之“实”义规定世界万物真实无妄的实质。张载对于儒释之世界观的根本区别有清楚的认识，认为要破其“虚幻”及“物与虚不相资”之说，首要的前提是必须肯定世界是真实不虚的。《中庸》是论“诚”最集中和主要的文献，且“诚”之本义即为“真实”，于是以此规定“世界万物”的客观存在性质。张载说，“诚则实也，太虚者天之实也”，“诚者，虚中求出实”。（参见《张子语录》卷中）。又说，“性与天道合一存乎诚”（《正蒙·诚明》)。这里的“诚”均是真实之意，皆是说天道、性命都是真实的客观存在。因为张载说：“诚有是物，则有终有始；伪实不有，何终始之有！故曰：‘不诚无物’。”（同上）其二，发挥“诚者”之“不勉而中，从容中道”之最高境界义，这是张载论“变化气质”或“成性”的最终指向。他说：“至于成性，则不勉而中，不思而得，从容中道矣。”（《横渠易说·系辞上》）其三，据《中庸》的“诚明”之说提出了“诚明所知”之论。此论的提出并不是为了推崇生而有知的“圣人”，而是为了解决“穷物不尽”的问题。他说：“今盈天地之间者皆物也，如只据己之闻见，所接几何，安能尽天下之物？所以欲尽其心也。”（《张子语录》卷下）“诚明所知”与“闻见之知”有根本不同：“乃天德良知，非闻见小知而已”（《正蒙·诚明》)。其四，张载以之说明“天人合一”和变化气质之方。但这也是围绕《周易》之“穷理尽性”来讲的，如张子说：“苟志于学则可以胜其气与习……自明诚者须是要穷理，穷理即是学也。”（《张子语录》卷下）因张载生前有“某今亦窃希于明诚”之期待，故逝后弟子私谥为“明诚夫子”。尽管如此，但并不能改变张载主要是围绕《易传》来讲“诚明”⑧之事实，所以两者相比，《周易》较《中庸》更具有基础性的地位。但因张载发挥了《中庸》“诚”的思想，以之作为界定世界的性质和修养的最终目标，这在其学术体系中起到了框架的作用，这应是“以《庸》为体”之意。“体”虽有“主体”“根本”之意，但也有“躯体”“身体”之意，在此应解为后者。在建构理论体系时，张载也吸收了《论语》《孟子》的思想。如吸收了孔孟的仁义思想、孟子的性善论等，且有“要见圣人，无如《论》《孟》为要”（《经学理窟·义理》）之赞语。同时，孔孟的“仁义”思想是儒家的核心思想，若不讲，那就不是儒家。这便是“以孔孟为法”之义。但相对于《周易》《中庸》来说，其优先性就低了。因为要批佛老之说，必须建立形上学，而《周易》《中庸》有较多且深的天道性命思想。综上所述，虽《周易》与《论语》《孟子》《中庸》在张载哲学理论的建构中皆扮演着不可缺少的重要角色，但相对来说，《周易》才是主角。这一主次关系若从“轻重”上说，相对而言，《周易》的重要程度较《中庸》等经典高。因此，“张载的思想是以阐发《周易》为基本，而又涵容了《中庸》《论语》和《孟子》的思想……他主要是从对《周易》的理解和诠释中建立了其思想体系的基础”（李存山，2009年，第60页）之论的确符合张载本人的思想。换言之，后世学者之所以认为张子之学主要是以《周易》为基础建构起来的，不是因为王夫之有“张子之学，无非易也”之论，而是由张子的实际情况决定的。王夫之此论也是基于实际分析得出的结论。至于张载思想中的不足之处（如重清气轻浊气而偏向一边），则不属于本文的主题，容他文再论。注释：①尽管张载也重视《论语》《孟子》《大学》中的“性与天道”，但龚杰指出正是《中庸》的问世，才使“性与天道”问题从不可知的领域完全回到人的领域。（参见龚杰，第23-24、26-27、30页）②杨泽波提供了另一条证明的途径，即从张载用“即”的习惯来看，现有《张载集》中的“即”主要作“即是”解释，由此可推“太虚即气”之“即”亦如是。（参见杨泽波，第2-4页）③牟宗三把“其”解释为“气”，而林乐昌进一步认为这段话有四个主语，分别为：太虚、气、人和尽性者。（参见林乐昌，2008年，第82页）④如郑玄作“性具善恶”解，孔颖达作“性三品”解，胡瑗作“性善”解，苏轼作“性无善恶”解。⑤如宗密在《原人论》中就批评儒道两家以“元气”来论人性的不同，认为这不具有必然性。（参见张培高、张爱萍，2020年，第67-70页）⑥自竺道生提出“一切众生悉有佛性”后，这便成为中国佛性论的主流。⑦不过，天台与《大乘起信论》、禅宗、华严不同的是，天台认为“真心”与“妄心”是相即的关系，而后三者认为“真心”与“妄心”是对立的，“真心”是体。⑧在张载那里，对“诚明”的论述也围绕《论语》展开，如云：“克己，下学上达交相养也，下学则必达，达则必上，盖不行则终何以成德？明则诚矣，诚则明矣，克己要当以理义战退私己，盖理乃天德，克己者必有刚强壮健之德乃胜己。”（《横渠易说》)。“克己复礼”“下学上达”皆来自《论语》，“克己”为“明”，“天德”为“诚”。在张载的体系中，这一思想不是主要的，后来也未收入《正蒙》中。参考文献：[1]古籍：《镡津文集》《重广补注黄帝内经》《大正藏》《二程集》《二程遗书》《横渠先生行状》《黄帝内经》《经学理窟》《礼记正义》《论语》《宋史》《性理拾遗》《与吕微仲书》《张子语录》《张子正蒙注》《正蒙》《周易》《周易正义》等.[2]丁为祥，2000年：《虚气相即——张载哲学体系及其定位》，人民出版社.[3]方立天，2012年：《中国佛教哲学要义》，中国人民大学出版社.[4]龚杰，1996年：《张载评传》，南京大学出版社.[5]侯外庐等编，1997年：《宋明理学史》，人民出版社.[6]劳思光，2005年：《新编中国哲学史》（第3册上），广西师范大学出版社.[7]李存山，1989年：《“先识造化”与“先识仁”——从关学与洛学的异同看中国传统哲学的特质及其转型》，载《人文杂志》第5期.2009年：《“先识造化”：张载的气本论哲学》，载《中国哲学史》第2期.[8]李泽厚，1985年：《中国古代思想史论》，人民出版社.[9]林乐昌，2008年：《张载两层结构的宇宙论哲学探微》，载《中国哲学史》第4期.2013年：《论张载对道家思想资源的借鉴与融通——以天道论为中心》，载《哲学研究》第2期.2018年：《论〈中庸〉对张载理学建构的特别影响》，载《哲学与文化》第9期.[10]牟宗三，1999年：《心体与性体》（上），上海古籍出版社.[11]杨泽波，2022年：《“太虚即气”之“即”当为“是”义考论——对牟宗三解读的反思》，载《复旦学报（社会科学版）》第1期.[12]张岱年，1978年：《关于张载的思想和著作》，载《张载集》，中华书局.[13]张培高，2018年：《范仲淹的〈中庸〉诠释及其影响》，载《哲学研究》第6期.[14]张培高、张爱萍，2020年：《气论视域下的儒释之辨——论周敦颐、张载对佛教徒批评的回应》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》第6期.2021年：《胡瑗经学的核心思想》，载《中州学刊》第7期.张培高（四川大学哲学系）来源：《哲学动态》2024年第4期
崔小涛：为应对“漩涡中的世界”作出中国贡献
Published: Tuesday, 08 October 2024 21:51:48 +0800
近期，第79届联合国大会在联合国纽约总部举行，期间举行了“未来峰会”，各国以协商一致方式通过《未来契约》及其附件。日趋复杂的国际形势和不断增加的威胁挑战成为本次联大召开的背景，如何应对这些挑战成为联合国面临的主要课题。在本届联大上，中国以理念和行动积极支持联合国应对威胁挑战、推动改革的努力，发挥了负责任的大国的作用。世界处于“漩涡”之中联合国秘书长古特雷斯在本届联大一般性辩论开幕式的致辞警告说，“我们的世界正处于漩涡之中”“面临着从未见过的挑战”。《未来契约》称，“我们正处于全球深刻变革的时代”“面临日益严峻、关乎存亡的灾难性风险”。这些论断深刻反映了当前全球安全赤字、发展赤字、治理赤字不断加剧的现实。总体来看，多重挑战构成了当前世界所处的“漩涡”。一、国际安全形势日益严峻。个别国家奉行大国战略竞争，导致权力政治盛行，加剧大国博弈，地缘政治形势持续紧张。乌克兰危机、巴以冲突等热点问题延宕至今、复杂难解，外溢效应不断凸显，已造成严重的人道主义危机。国际军控与裁军进程困难重重。俄美核军控谈判前景堪忧，多边核军控与国际防扩散机制备受挑战。二、全球发展前景不容乐观。国际货币基金组织最新《世界经济展望》指出，全球经济增速今年预计为3.2%，2025年为3.3%，远低于本世纪初至新冠疫情前3.8%的平均水平。全球发展的不平等问题突出。全球南北差距不断拉大，发达经济体与新兴经济体、发展中国家之间人均收入差距缩小一半所需时间已从2008年的80年增加至130年。各国内部不平等程度下降趋势停滞、甚至逆转。全球极端贫困人口在经历了几十年的减少之后又开始增加，饥饿人口激增。三、全球治理面临多重挑战。气候变化危机持续恶化，全球极端天气频发，威胁人类社会安全，并对最贫困和最脆弱国家形成最大冲击。人工智能技术快速发展，监管滞后，相关治理规则之争上升，给社会、军事、安全等领域带来显著的不可预测风险。粮食能源危机、外空竞赛等带来的风险挑战进一步加剧了未来世界的不确定性，急需加强相应治理。联合国处在应对挑战、进行改革的十字路口联合国是践行多边主义、推进全球治理的核心平台。面对日益复杂的国际形势和交织叠加的多重挑战，联合国系统应对乏力，特别是安全、金融架构已经落后于时代的需要，在有效性、代表性等方面都存在缺陷。一、联合国安理会急需改革。安理会是维护国际和平与安全的主要机构。当前安理会的结构和规模已经无法充分反映已经发生变化的国际力量对比和国际政治现实，特别是发展中国家的代表性问题。更为严重的是，当前权力政治回归、大国博弈加剧、地缘政治紧张的国际政治现实进一步加剧了安理会的内部分裂与对抗，使得安理会在应对乌克兰危机、巴以问题等热点问题时更难以作为。二、可持续发展目标进展缓慢。2024年6月28日，联合国发布《2024 年可持续发展目标报告》指出，目前距离实现可持续发展目标仅剩六年时间，仅有17%的目标进展顺利，近一半的目标进展甚微或一般，超过三分之一的目标停滞不前或倒退。新冠疫情影响挥之不去、地区冲突升级、地缘政治紧张、气候危机加剧阻碍了相关进展。《未来契约》也指出，大多数目标有的进展太慢，有的已倒退到 2015 年基线以下，多年的可持续发展成果正在逆转。古特雷斯秘书长在本届联大一般性辩论上认为，80%以上的可持续发展目标无法如期实现。三、国际金融架构陈旧过时。建立于80年前的布雷顿森林体系已经跟不上时代步伐。2023年6月，古特雷斯秘书长在新全球融资契约峰会上表示，一个“过时、失效且不公正”的国际金融架构不但无法满足当今多极世界的需求，而且还在不断加剧不平等问题，特别是无法为发展中国家提供所需的支持。在本届联大上，古特雷斯秘书长继续呼吁大幅度改革国际金融架构，特别是大幅提高多边开发银行的贷款能力，大规模增加气候变化和发展长期融资，通过回收特别提款权来扩大应急融资，促进长期债务重组。中国为联合国应对挑战、开展改革提供坚定支持面对复杂的国际形势和联合国应对多重挑战、开展系统改革的严峻现实，在本届联大上，中国以引领性理念和实际行动为联合国提供全方位支持，为缩小全球发展鸿沟、破解国际安全困境、改革全球治理体系作出中国贡献。一、坚定维护联合国权威和地位。中国重申对联合国的坚定支持。联大期间，中共中央政治局委员、外交部长王毅会见联合国秘书长古特雷斯时表示，“国际形势越复杂，全球性风险挑战越突出，越要维护联合国权威，发挥联合国的核心作用”“习近平主席提出构建人类命运共同体重大理念及三大全球倡议，就是要维护以联合国为核心的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”。中国的理念和倡议与联合国宗旨高度契合，有利于弘扬联合国宪章的宗旨和原则，巩固联合国在全球治理体系中的核心地位。中国强调同联合国加强合作，把《未来契约》愿景变为现实，将帮助联合国重振多边主义和提升治理能力。二、助力推进2030可持续发展议程。中国主张把发展问题置于国际议程中心位置，加快落实全球发展倡议，有助于改善2030可持续发展议程进展落后的局面。王毅在出席联大期间的“全球发展倡议支持全球南方—中国在行动”主题发布活动时表示，全球发展倡议从中国主张到国际共识、从合作理念到共同行动，为落实联合国2030年可持续发展议程贡献了中国方案，注入了中国力量。倡议得到100多个国家和国际组织支持，80多个国家加入“全球发展倡议之友小组”，中方同各方已经开展了1100多个合作项目。第79届联大主席菲勒蒙称赞全球发展倡议为加快实现可持续发展目标，助力“全球南方”国家提供了新的路径。三、协助联合国应对安全挑战。中国在联合国推动落实全球安全倡议，助力完善全球安全治理体系。在联大期间的安理会“为和平展现领导力”高级别会议上，中国呼吁国际社会秉持正确安全理念，践行共同、综合、合作、可持续安全观，为推动改变冷战思维和零和博弈、集团政治和阵营对抗加剧的国际政治现实做出努力。中国以联合国为平台积极参与国际热点问题解决。中国在联大一般性辩论上进一步阐述了对乌克兰危机、巴勒斯坦、阿富汗、朝鲜半岛等热点问题的立场，为相关问题解决贡献了中国思路。中国还与巴西、埃及、南非等“全球南方”国家一道，在联合国共同发起成立乌克兰危机“和平之友”小组，以切实行动为政治解决乌克兰危机发挥建设性作用。四、支持联合国改革。《中国出席联合国未来峰会和第79届联合国大会立场文件》详细阐述了中国关于联合国改革的立场、目标、重点等，为改革提供方向和原则指引。中国十分重视作为“全球南方”一员的“身份底色”，强调在改革中提升“全球南方”的地位和作用。中国主张安理会改革要切实增加发展中国家的代表性和发言权，支持就优先解决非洲诉求作出特殊安排。中国支持古特雷斯秘书长推动国际金融架构改革的努力，呼吁赋予发展中国家更多代表性和话语权。中国重申支持联合国在人工智能治理中发挥中心作用，并宣布中国《人工智能能力建设普惠计划》，围绕“全球南方”普遍期待的“五大愿景”，开展“十项行动”，倡议成立“人工智能能力建设国际合作之友小组”，推进有关联大决议和普惠计划落实。（作者崔小涛是中国国际问题研究院全球治理与国际组织研究所助理研究员）
蔡昉：建设生育友好型社会
Published: Tuesday, 08 October 2024 16:50:55 +0800
习近平总书记高度重视人口发展问题，多次强调要把握人口变化趋势性特征，完善人口发展战略和政策体系。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调推动建设生育友好型社会，就是在中国式现代化面临的人口环境和条件发生深刻变化的情况下，做出的以应对老龄化和少子化为重点完善人口发展战略的重大部署。生育友好型社会，系指一个尊重和支持生育的社会状态，表现为整个社会从婚嫁模式、文化舆论、服务体系，到激励机制、市场条件等方面均具备必要条件，营造出良好的政策导向、市场激励、家庭环境和社会氛围，鼓励年轻夫妇按照社会习俗婚嫁，按照政策要求生育，同时显著降低生育、养育、教育成本，形成一个愿意生、生得出、生得起、养得好的良性循环，努力保持适度生育水平和人口规模。可见，《决定》提出的这一任务具有顶层设计、综合配套和激励相容的明显特点。一、认识、适应和引领人口发展新常态人口发展新常态的主要表现是少子化、老龄化和区域人口增减分化，根源则是生育率长期下降并处于低水平。从20世纪90年代开始，我国便进入低生育率社会，总和生育率一直低于2.1这个更替水平。近年来，我国总和生育率更是达到极低水平，第七次全国人口普查显示的2020年水平为1.30。根据联合国2024年最新估算数据，2020年、2021年、2022年和2023年分别为1.24、1.12、1.03和1.00，位于世界上生育率最低的少数国家之列。长期处于低生育水平，结果必然是人口停滞以及负增长，老龄化速度和程度超越经济发展阶段，形成未富先老的特点。实际上，我国人口从2022年开始负增长，65岁及以上人口占比（即老龄化率）在2021年超过14%，跨越国际公认的“老龄化社会”到“老龄社会”的转折点。2023年，我国人口继续以1.48‰的速度减少，老龄化率已经达到15.4%。根据中国人口与发展研究中心预测，2032年我国老龄化率将会超过21%，进入所谓的“高度老龄社会”。生育率持续下降，是经济社会发展的结果，是一个普遍观察到的、具有规律性的现象，也是各国现代化过程中表现出的共性。然而，生育率从极低水平向更替水平回归，则会面临着极大的困难和挑战，几乎没有成功的先例。不过，如果把目标设定为生育率朝着更可持续的水平提高，则是经过努力可望实现的目标。归纳人口学和经济学研究成果，观察和分析长期经济发展经验以及跨国和时间序列数据，我们可以看到生育率的变化，通常表现出一种回归均值的趋势或趋中律，即各国分别从或高或低的方向上，以2.1这个更替水平生育率为中心变动。因此，借鉴各国人口转变的一般规律，从中国人口转变的特殊性出发，实现研究视角从关注降低生育率的因素到关注提高生育率的因素转变，从认识和适应人口发展新常态入手，可以达到引领人口发展新常态，以人口高质量发展支撑中国式现代化的要求。解释生育率下降的传统经济理论认为，低生育意愿和低生育率的微观动机，在于家庭生育、养育和教育孩子的成本日益提高，而孩子作为未来的劳动者能够为家庭带来的收益则倾向于减少。这就是说，家庭的生育意愿与社会的生育期望之间，必然产生激励的不相容，从而家庭所生育的孩子数量通常会少于社会的期望水平。这里，我们实际上面临着一个悖论：若要提高生育率，只有作为生育单位的家庭才能做到，然而，作为一个生产和消费活动主体，家庭却无法做到按照理想的状态生育。意思是说，只有家庭肯生育更多的孩子，社会整体的生育率才能得到提高；但是，生养孩子的成本过高，以致家庭无力履行生育社会期望孩子数的“职责”。打破这个悖论的关键，应该是政府承担更多的相关支出责任，显著降低“三育”成本，改变家庭生育决策中的成本收益方程。二、完善生育支持体系和激励机制生育率下降和老龄化加深，是渗透到经济社会所有领域的全球性挑战，因此，各国都在探讨实施各种鼓励生育的政策，我国一些地方也出台了各种类型的物质奖励措施。对这些措施的效果进行总体评价可知，缺乏整体配套性的生育激励措施固然有益无害，却难以根本性逆转生育率下降的趋势。《决定》提出完善生育支持体系和激励机制，要求以具有顶层设计和基于制度建设的思路、做法及路径予以推进。具体来说就是立足于提高普惠性的社会福利水平、政府承担更多的“三育”成本，在拓展公共品边界的前提下，从全人群、全生命周期着眼和入手，有针对性地提供更充分的基本公共服务，从公共财政上落实幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，从而形成有利于理性做出家庭生育决策的成本收益关系，进而达到家庭生育意愿与社会生育期望相一致。首先，通过扩大基本公共服务范围、改善服务水平等方式，降低“三育”直接成本。一是在整合各种补贴形式、逐步提高补贴水平的基础上建立健全生育补贴制度。与生育保险覆盖范围扩大相协同，形成广泛覆盖的家庭育儿支持基本制度，提高“三育”成本的公共化程度。二是提高基本生育和儿童医疗等方面的公共服务水平，提升生育全程基本医疗保健服务能力，扩大辅助生殖技术服务资源，完善母婴健康、生殖健康和儿童健康服务体系。三是加强普惠育幼服务体系建设，推动育幼活动从家庭向市场和社会逐步转变，育幼布局从生活社区向工作社区合理延伸。四是逐步扩大免费教育范围，特别是以基本公共服务的方式，加强学前教育和儿童早期发展项目，实现减轻家庭“三育”负担同提升全社会人力资本有机统一。其次，通过政策调整、制度建设和机制完善，降低“三育”机会成本。与生育、养育和教育相关的成本，有些是无形的，并且造成对家庭及其女性成员的长期不利影响。例如，女职工承受过重“三育”负担，会使这个群体在岗位获得、职场升迁和职业发展等方面处于不利地位。即使一些受到法律法规保障的职工育儿权益，有时也会以隐形的方式受到劳动力市场的“惩罚”，使他们未来的职业发展遭遇障碍。因此，用制度形式保障权益和降低“三育”的机会成本，要求从立法、执法、规制等方面，完善包括产假、育儿假、陪护假、哺乳假等在内的生育休假制度，创造育儿友好的就业环境，让违法和违规的市场主体受到有形的惩罚，确保不让遵规守法的家庭和劳动者付出无形的代价。此外，加大个税专项附加扣除力度，譬如提高符合扣除标准的照护婴幼儿年龄，以及提高抵扣照护和教育费用额度等，也是一种基于制度的生育激励机制。最后，从全生命周期提供更充分均等的基本公共服务，通过稳定家庭预期提高生育意愿。生育支持体系和激励机制，是一个着眼于覆盖全人群、全生命周期的基本公共服务供给体系，构成生育友好型社会的主要支柱。从迫切的现实需要着眼，应该明显改善全社会的儿童养育环境、在现行义务教育基础上延长受教育年限、提高就业质量和稳定性、让所有人能够获得更好的社会保障、承担得起保障性住房费用，以及得到基本养老保障和服务。从战略层面，这些方面均在《决定》中得到部署，包括加强普惠育幼服务体系建设、探索逐步扩大免费教育范围、健全就业促进机制、健全社会保障体系和社会救助体系、实施健康优先发展战略、优化基本养老服务供给、加大满足刚需的保障性住房供给等。三、以畅通社会流动激发家庭生育意愿生育意愿不仅反映家庭当下的财务预算和精神需求，更取决于家庭的长期福祉预期，包括父母对自身职业以及孩子发展的考量。人们攀登社会阶梯面临的均等机会，即向上社会流动的必要条件，包括更优质的教育、更高质量的工作、逐渐提高的收入和不断改善的生活品质等。在微观层面，社会流动表现为家庭内子女一代的生活质量比父母一代有显著的改善。在宏观层面，社会流动表现在社会整体的代际和人口队列间生活质量有明显的改善趋势。在家庭长期预期良好、社会流动性强劲的情况下，家庭的生育意愿就会更接近于社会期望的生育水平。鉴于扩大市场机会和消除体制机制障碍是促进社会流动的根本举措，也就必然是建设生育友好型社会的基础。国际经验表明，在发展的早期，生育率从较高的水平上迅速下降，通常伴随着收入水平的提高和私人财富的积累，表现为总和生育率与人均国内生产总值变化方向的负相关关系。然而，在更高的发展阶段上，很低的生育水平已经成为常态或稳态。以此为起点，生育率朝着更替水平回升，则取决于更高的人类发展水平，不仅包括人均收入，还包括受教育年限和预期寿命等社会发展指标的改善。那些生育率回升效果较为明显的国家，通常具有极高的人类发展水平，以及与之相伴的更符合期望的社会流动性、主观幸福感和性别高度平等等表现。对于中国来说，从这些方面着眼促进社会流动，提高人类发展水平，既是创造生育率回升条件的必要之举，也是提高人口素质和人民生活品质的必然要求。畅通社会流动渠道的各项举措，要求全局着眼、顶层设计、整体协调和综合施力，在《决定》中均得到充分的体现和明确的部署。首先，在努力保持合理经济增长速度的前提下，促进高质量充分就业，以保证市场机会持续涌现，并公平均等地惠及每个人口群体。其次，完善初次分配、再分配和三次分配的作用机制，有效降低收入和财富分配的不平等，显著缩小基本公共服务差距。最后，破除各种阻碍社会流动的体制机制障碍，包括完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道；推进户籍制度改革、用人和招工制度改革，以及提升档案和就业信息服务水平等；优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态；完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障，让社会保障确实覆盖特殊就业人群和新就业形态人员。 （来源：《经济研究》2024年第7期，原标题《聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，推动经济高质量发展——学习贯彻党的二十届三中全会精神笔谈》，注和文献略）
王邦维：玄奘法师的西天之行及其伟大精神
Published: Tuesday, 08 October 2024 16:17:48 +0800
首先，我很感谢净慧法师给我这样一个机会。我是第一次来柏林寺，也是第一次参加夏令营活动。我主要是来参拜闻名已久的柏林古寺和向大家学习，没有想到要做报告。净慧法师给我这样一个机会与大家交流，从我自己的体会来讲，对于佛教我们都处在学习的过程中，我在学校里从事教学工作,对佛教的人物、经典、历史有较多的接触，感觉到需要了解需要学习的还是很多，在学习和了解的过程中我得到很多启发，在此，我把过去所了解到的一些情况与大家做个交流，题目叫做《玄奘法师的西天之行及其伟大精神》。除了玄奘大师，我还想谈谈其他几位西行求法的高僧大德，以及我做这方面工作的一些体会。我想谈三位大师，一位是大家闻名已久的玄奘大师，第二位是晚于玄奘法师的高宗到武后时期的大法师–义净法师，最后我还想谈谈比玄奘法师早两三百年的法显法师，他是中国汉地第一个到达印度本土的高僧。这三位法师都对中国佛教的发展以及佛教在中国的传播做出了重大贡献。我想给大家介绍几本关于玄奘法师的书，我所讲的也都是这些书中的内容。中国的老百姓对玄奘法师都很熟悉，他们是从哪知道的呢？是从《西游记》知道的。《西游记》家喻户晓，里面有孙悟空、猪八戒、沙和尚，玄奘法师在《西游记》里是一个很善良、很慈悲的和尚，虽然是个正面形象，但显得有些优柔寡断和过于迂腐，老是被人骗，而且他主要是靠孙悟空的帮助才到达西天。这是玄奘法师在中国老百姓心中的形象。这个形象好不好呢？这个形象当然不是太坏，但这不是一个真实的形象。所以，前几年我在中央电视台制作节目时与他们谈起应该还玄奘法师以本来面目。因为玄奘法师在中国历史上是一个高僧，他不远万里千辛万苦到达印度，去学习佛教、去把经典带回中国来，并把这些经典翻译成汉文，把他学到的佛教知识介绍到中国来，而且他建立了在中国佛教史上有相当地位的一个派别，所以玄奘法师是一个非常伟大的人物，他不是一个神话故事。所以当中央电视台与我谈这件事时，我说应该还一个历史的、真实的玄奘，把玄奘法师的情况介绍给中国的老百姓。不要一谈到玄奘、一谈到西天取经，总是《西游记》里唐僧的形象，这与真实的玄奘法师有很大的距离。中央电视台的有关人员也同意我的意见。当时做的是一个文化节目的电视片。我当时就是从这个意义上–从中国文化的发展、佛教史的发展、玄奘他个人作为一个高僧对佛教的贡献以及他这种崇高精神–在现实中对我们有什么启发的意义来讲的，今天我也是从这个意义上来讲。关于玄奘法师大家可能读过一些有关书籍，到过与玄奘法师有关的历史遗址，比如西安有名的大雁塔，叫做慈恩寺–这是玄奘法师主持的寺院，大雁塔就是玄奘法师主持修建的，也是为了放置他从印度带回来的佛像和经卷。关于玄奘法师的生平，有一本很有名的书，这本书我建议大家有时间可以看一看，叫做《大慈恩寺三藏法师传》。大慈恩寺在西安城南，到西安的很多人都会去那里瞻仰，寺里有一个塔，就像我们柏林寺有这样一个有名的石塔一样，称做大雁塔，这个名字也是取自印度。三藏法师是玄奘法师的一个称号，不是所有的法师都能有这个称号，他必须要有很大的学问。我们知道佛教的经典分三个部分：经藏、律藏、论藏。玄奘法师对三类经典都很精通，所以被称为三藏法师。中国历史上被称为三藏法师的人并不是很多。这本书是玄奘法师的两位弟子在他去世以后写成的，一位是慧立，一位是彦宗。慧立法师首先写了前五卷，由彦宗再补充。当时慧立写好以后，怕有不完善的地方，所以就把它藏在地窖里，快临终时才取出来，又由彦宗补充形成，一共十卷，将近十万字。这在佛教的僧传中是很典型的一部作品，为一位高僧、一位大师、所谓传主用十卷的篇幅，在中国古代的传记作品中也是很特别的。同学们可能都读过《史记》、《汉书》等其他的史传文学，那些传都很短，没有超过一卷的，有时一卷里面好几个传。那么，为一个高僧写十卷的传，在历史上是很少见的，也可以说在民国以前是绝无仅有的。所以，清末民国初期的大学者梁启超非常称赞这本书。我为什么建议大家读这本书呢？因为从这本书中可以了解到很多，不仅是关于玄奘个人的历史，也有关于唐代的佛教历史，还有当时印度的情况。玄奘为了宏扬佛法，不怕千辛万苦冒着九死一生的危险，最后成功地从印度学习了佛教，取得了经典回来，这样的一种精神，可以通过读这本书得到教育。除了这本书以外，还有一些关于玄奘法师的材料，比如玄奘法师的《行状塔铭》。还有一本很有名的书，是玄奘法师写的，叫《大唐西域记》，这是一部名著,是玄奘法师的一大贡献，在国际上影响非常大。这本书是玄奘法师口述的，由他的弟子辨机记载，共十二卷，记载了玄奘法师从中国出发沿途所经过的一百多个国家，他的所见所闻，其中重点是他见到的佛教的情况。这几本书也不难找，既有古本，《大正新修大藏经》第十卷有《大慈恩寺三藏法师传》，第五十一卷有《大唐西域记》；也有新的校刊本，金陵刻经处出的《玄奘法师全集》，这是在50年代出的。有一位已经过世的老居士叫吕秋雨，他出过一个《大慈恩三藏法师传》的校刊本，是金陵刻经处开版印的。除此之外，中华书局也印过。现在我介绍一下玄奘法师自身的情况。为了准备与大家做这样一个交流，昨天、前天我又把这本书拿来看了一下。这也是一个因缘吧，玄奘法师到过赵县，当时称做赵州。他在这个地方学习了十个月之久，是在哪个寺院，我没有仔细考证过。唐代时这里有一个很大的寺院叫开元寺，我们现在柏林寺的这个位置大概是开元寺的东院或叫观音院。因为开元寺很大，开元寺的中心位置大概是在赵县街上那个陀罗尼经幢的位置。玄奘法师曾经到过这个地方，所以今天讲玄奘法师我觉得也是一段因缘。我把从《大慈恩寺三藏法师传》和其它材料中了解到的玄奘法师的情况汇总起来统一地谈。比玄奘法师稍微晚一些，实际上是同一时代人的道宣律师写了一本书–《续高僧传》。高僧传有几部，第一部是《梁高僧传》，第二部便是《续高僧传》，也叫《唐高僧传》。《续高僧传》里卷四有玄奘传。我把这些材料汇总起来给大家做个介绍。据传记里讲玄奘法师俗家姓陈，他叫陈祎，是河南人，出生在隋代后期，在当时隋朝洛州的缑氏县，祖上是河南陈留郡的人，这个地方现在还有。传记里讲的陈堡谷现在是个镇，属于洛阳市管辖。偃师县的缑氏镇有一个村叫陈河村，这个地方大家有机会可以去看看，那里修建了一个玄奘法师纪念馆，叫玄奘故里，赵朴老题的字，据说是玄奘法师当年住过的。大的位置是没有问题的，就是这个村。这个村现在还有不少陈姓的人家，他们声称就是玄奘法师这一支传下来的，这还是有可能的，不会有太大的差错。玄奘法师有一个比较好的家庭，祖上都是做官的，他的父亲在湖北江陵做过县令。隋朝末年天下大乱，隋炀帝时，玄奘法师的父亲看到政治上很腐败就回到家乡。洛阳一带本身就是佛教很盛行的地方。在隋唐时代，许多富家子弟受过很好的教育，虽然家境很好，但是他们信仰佛教，愿意出家修行。玄奘法师的父母笃信佛教，他的二哥叫长捷，在洛阳附近的净土寺出家修行。现在洛阳附近还有一个净土寺，是不是就是当年的净土寺，我没有把握。玄奘法师大概是在十二岁左右被他的哥哥带到净土寺，所以他从小就受到佛教的影响和教育。玄奘法师从小就很聪明。当时隋炀帝有一个命令，可以在那里度十四个僧人。因为出家要考试的，比较严格，不是随随便便就可以出家的，而且国家要控制度僧的考试。应试的人有数百个，也是由于年龄太小，玄奘法师没有考上。《传记》里讲，他就立于公门之侧，就在衙门附近站着，当时朝延派来主持的官员是位大理卿，名字叫郑善果。郑善果见到公门口站着一个小孩子，很奇怪，就问他：“你要干什么？”他说：“我要出家。”“你叫什么名字？”他就告诉名字和是谁家的。郑善果又问：“你出家要干什么呢？”玄奘法师当时虽然小小年纪，但回答却很有份量，传记中记载了原话：“意欲远绍如来，近光遗法。”郑善果一听，这孩子虽然很小，但志气很大，就大为嘉奖。再一细问，觉得他很了不起，也觉得他的模样很不一般。就对他的同僚说：“诵业易成，风骨难得。”他说找几个人念念经很容易，人的气质是很难得的。“若度此子，必为释门伟器。”如果让这个孩子出家，必能成为佛门的大器。“但恐果与诸公不得见也。”只是恐怕我与诸位等不到这一天了。因为自己年龄已经很老了，而玄奘法师还很小。“不见其翔云宵，洒演甘露耳。”形容他成为佛门的大器，施洒甘露，为佛教做出很大贡献。这样玄奘法师就出家为僧。用现在的说法是破格录取的。玄奘法师出家以后，就表现得非常非常地出色。我想有两个因素，一是他天资聪明，二是他信仰坚定。他在佛教的学习上做了很大努力，学习了各种经典。在隋唐时代，僧团的教育有一套完整的制度，要学什么经、什么论，都有一定规矩。讲经师也有分工，专门讲《涅槃经》的称做涅槃师，讲《成实论》的叫成实师。玄奘法师当时在洛阳学习经论。他对佛教太热爱了，所学经论一听就能学到很多东西。当时的老师就让他升座，那时他才十三岁。隋朝末年发生了隋末的农民大起义，后来建立唐朝李氏家族的唐高祖李渊在太原起义，洛阳这个地方就成为战乱的中心。我们知道的瓦缸寨就在洛阳附近，很不安定。玄奘法师就与他的二哥去了长安，也就是现在的西安。到了长安以后，战火很快又漫延到了长安，他们就又去了四川成都。在成都的时候，玄奘法师就和他的哥哥住在成都西很有名的一个寺庙，四处寻求师父，学习各种佛教经典。当时四川很安宁，没有受到战火波及。住了一段以后玄奘法师觉得还不够。玄奘法师有一大特点，到印度去的时候也一样，他的最大的特点就是他总是不满足。他到一个地方之后，总是去找那个地方对某一部经论最有学问的僧人学习，往往结果是他很快掌握了这部经或这部论，甚至超过他的老师，而且他有所发明有所提高。在成都呆了一段时间以后，他还想去其他地方游学。他想去江陵，到湖北的荆州。当时他二哥还不同意，说成都条件好，你不要去了。他非要去，求法的热情特别强烈，因此就与二哥分手，自己一个人坐船经过峡口，也就是现在的三峡，到达了湖北的荆州。玄奘法师到了荆州以后，在有名的天皇寺学《摄大乘论》，这是一个当时很有名的阿毘昙论藏，自夏及冬各得三遍，还不满足，就又到湘州，跟休法师学习。后来他就来到我们赵州，当时赵州有一位有名的法师，叫道深法师，讲《成实论》。这部经典传到中国来以后对中国佛教理论的形成起了很大的作用，有很多僧人学习这部论，当时赵州的道深法师特别精通这部经典。道深法师住在赵州的什么寺庙我们无法考证，玄奘法师前后在这里呆了十个月学习《成实论》。玄奘法师离开赵州以后，隋朝灭亡了，新的王朝唐朝建立了，也以长安为首都，这时长安就比较安定了。玄奘法师离开赵州以后就回到了长安。当时，他已经很有名望了，被称为释门千里驹，既年轻又有学问，前途无量。玄奘法师学习了各种各样的经典，向四处的高僧请教，他觉得还是有些问题没有解决。什么问题没有解决呢？当时印度的一个学派叫瑜伽行派，是当时新出现不久的一个学派，刚介绍到中国来不久。瑜伽行派有一部很有名的经典叫《瑜伽师地论》，这是瑜伽行派也叫唯识派最基本的经典之一。这部经典当时没有一部完整的翻译。在南北朝后期的年代，有一个不完整的翻译，按玄奘的看法不是太好，有很多问题玄奘法师觉得没有解决。他到处请教也解决不了问题，于是就下了一个决心要到印度去，尤其是要学《瑜伽师地论》。他要到印度去把不清楚的问题弄清楚，他还联络了许多年轻人大家相约到印度去。于是他们给当时的朝廷上表，用现有的话说就是打报告，我们要到印度去留学，政府没有同意。为什么不同意呢？因为唐朝刚建立，政权还不稳定。唐朝政府控制的西部边境，我们叫做西域，也就是玉门关之外的地方。从敦煌往西去有两个关口，南边的叫阳关，北边的叫玉门关。在中国的古代，阳关与玉门关以西称做西域，这在当时不属于唐朝政府所管辖的范围，这一带不安全，而且包括西北一带也不安全。和现在一样，不是随随便便就可以出国的，写了报告也不行，因为边境不安全，不让走。当时可能还更严格一些，因为城门也不是随便可以出的。我们现在看见西安还有城墙，城墙是封闭的，城门是关着的，只有在白天的某个时候可以开，还要有一定的手续，才可以进出城门。因为政府没有同意，玄奘法师不能随便走，他只好等待机会。这个机会是怎么得到呢？一种说法是在贞观元年，也有的说是在贞观三年。我比较倾向于贞观元年的说法。贞观元年，西安附近也就是关中地区发生了灾荒，城市里没有粮食吃，政府就同意城市里的人可以随丰就食。什么叫随丰就食呢？就是哪个地方收成好，老百姓就可以到那里去，这样就可以有粮食吃了，饥民就可以不被饿死，这就叫随丰就食。这是以前的政府在灾荒年间采取的一个政策。这时就把城门开了，长安城里的老百姓就可以出城了，玄奘法师就随着饥民出了城。老百姓随丰就食去了，玄奘法师就一直往西去，这是他去印度的一个机会。他就走出了长安城。于是玄奘法师就到了秦州，也就是现在的天水。天水现在很有名的，当时的佛教也很兴盛，麦积山石窟就在天水。因为玄奘法师在佛教界是有名的一个人物，一路上都有居士和僧人帮助他。后来他又到了兰州，还有凉州(即现在的武威)。凉州的都督叫李大亮，有人向他报告有和尚从长安来要往西边去，李大亮就要玄奘回去。凉州有一个法师叫慧威，是河西佛教的领袖。慧威法师很佩服玄奘法师，他悄悄地派了两个弟子送玄奘法师离开凉州，昼伏夜行到了瓜州。瓜州在现在的敦煌县东边一点的安西县。瓜州的刺史叫独孤达，独孤达信佛，听说玄奘法师来了非常高兴。有人告诉他，玄奘法师准备从这个地方去印度。当时的玉门关与现在敦煌县的玉门关不是一个地方，现在的玉门关在敦煌县的西边，唐代的玉门关在现在玉门市的西边一点，也是属于安西境内。当时有条河叫夸瓜河，现在叫疏勒河，这条河现在还在，越过这条河可以进入当时的一个戈壁，这个戈壁的沙漠上修了五个烽火台，一个烽火台驻一批军队。当时唐朝的西边有少数民族，这些少数民族与唐朝的管辖区经常有磨擦。北方有个少数民族叫突厥，这个帝国当时的势力非常大，分为东突厥和西突厥。北边的情况非常危险，驻扎了军队。玄奘法师要往西边去，必须要过这五烽，每个烽之间相距百里。在河西一带有时还能看见烽火台的遗址。每个烽火台下面有点水，百里之间就没有水草，完全是戈壁。只有有水的地方可以驻军队，军队就保卫这个地方。而且烽火台之间，如果发生军情，就点燃狼烟，狼烟升起来，一个一个地传回来，后边就可以做好准备。这是当时边防线的情况。有人告诉玄奘法师五烽之间“相去百里，中无水草”，五烽之外即莫贺延碛，即现在的新疆。玄奘法师怎么去呢？后边又有人来捉他，凉州都督李大亮已经发了文要捉他回去。这一带有做生意的，他们有时穿越戈壁，用骆驼带上水，带上商品，他们熟悉这段路，然后玄奘法师就在瓜洲找了一个胡人做向导。这里边还有一个故事，当时玄奘法师做了一个梦，说有人会来接引他。后来他在庙里时，有个胡人来拜佛，他就给玄奘法师行礼，跟玄奘法师受了五戒。胡人就是少数民族，这个胡人叫石磐陀。玄奘法师告诉他说要到印度去，第一个关口是要越过这五峰。石磐陀就给他带了一匹马来，一匹老马，很瘦。玄奘法师很奇怪，石磐陀就告诉玄奘法师，这马已经在戈壁滩上走过十来次了，他认识路，这马比人灵啊，它对路的记忆比人的记忆还强。我们知道新疆有一个地方叫哈密，出哈密瓜的地方，唐朝时叫伊吾，是经过五烽以后到达的第一个地方。到达伊吾就行了，下一步就可以到达吐鲁番，那时称做高昌。石磐陀答应给玄奘法师做向导，又有那么一匹识途的老马，应该是没有问题了。于是在一个晚上，他们就悄悄地出发了。因为玄奘法师没有签证也没有护照，是过不了关口的，只有晚上悄悄地走。三更便到了河边，遥见玉门关，顺着河走到关上10里的地方，两岸只有一丈多宽的时候，岸边有梧桐树，石磐陀就把树砍下来搭成桥，把草垫上去，马和人便可以过去。过去以后走了五十余步，玄奘法师就下马休息。玄奘法师闭着眼没有完全睡着，他发现这个胡人拔出刀来，朝自己走了十几步，退回去，又走了十来步，又退回去。玄奘法师都看在眼里，觉得这个胡人虽然受了三皈五戒，是不是起了异心？玄奘法师就坐起来念观音菩萨，这个胡人没有害他，睡觉去了。天明后，玄奘法师把他叫起来，取水洗脸，把水装上，胡人对玄奘法师说：“师父啊，前途险远，又无水草，唯五烽下有水，必须夜到，偷水而过。但一处被觉即是死人。”他说我们只有在五个烽火台下边才能取到水，但是被驻守的士兵发现的话，就必死无疑，这属于偷渡边境，是要杀头的。这个胡人害怕了，他说我们还是回去吧，“用为安矣”，这样才安全一点。但玄奘法师“確然不迥，乃挽仰而进”–我只能往前走，我不能回去。这个胡人就拿出宝剑，让法师在前面走。玄奘法师怕胡人有害他的心，不敢居前。这个胡人往前走了几里就不走了，他说弟子不能去呀，他说家累甚大，而王法不可犯啊。法师也很同情他，就允许他回去。胡人说：“师必不达”，你肯定去不了，如果你被捉住了，“相引奈何”？你把我供出来怎么办哪？法师说：“纵割此身如微尘者，决不相引。”就是把我割成一块块的，我也不会把你供出去，你放心。对这个胡人发了重誓，这个胡人把马放下就回去了。玄奘法师想有一个向导的，现在也没有了，玄奘法师就自己往前走。我这个故事可能讲得太长，一路上这种故事很多，这才是刚开幕。这等于是走出当时国门的第一步，还没走出去，因为还没有到五烽。玄奘法师一个人往前走，经过了一个烽又一个烽，孜然孤游，“唯望白骨马粪而进。”大家去过沙漠的人可能不多，沙漠和戈壁都是一片荒凉，找不到什么标志，那时候也没有先进的定位装置。我前几年到沙漠去找些和佛教有关的遗址，带的是GPS全球定位系统，开着越野沙漠车，一旦出现危险，还可以叫飞机来救我们，就是这样也都感到很艰难。后来我写了一篇文章，我真是很难想象玄奘法师一个人穿越戈壁的情形，设想一下都让人觉得恐惧。玄奘法师和胡人分别以后，看着骨头和马粪往前走，走了八十里地才见到第一个烽火台。他怕被人发觉，就隐伏在沙沟里，“至夜方发”。到了烽西，“见水下饮，欲取皮囊盛水，有一箭射来，几中于膝，须臾更一箭来。”法师知道被发觉了，“乃大言，我是僧，从京师来，汝勿射我。”即牵马回烽，守兵见他过来了，就停止了射箭。“开门而出，相见，知是僧。”烽火台的校尉叫王祥，一看不是当地的和尚，确实是从京师来的。法师告诉他是要到西天去，“校尉颇闻凉州人说，有僧玄奘欲向婆罗门国求法不，答曰：闻师已东还，何因到此？”法师就把带着的章疏及名字给他看，王祥就相信他了。王祥就对他说，去西天的路很远，很难到达，“我今不与师罪，弟子是敦煌人，欲送师向敦煌。”玄奘法师回答：我没有别的目的，就是要到印度去，不能回敦煌，你不要劝我，如果你同情我就让我走。“必欲拘留，任即刑罪，玄奘终不东移一步。”王祥很感动，说：“弟子多幸，得逢遇师，敢不随意，师疲倦且卧，得明自送。”这个校尉很好，就安置他吃了饭，休息了，然后再把水装上，还送了他十几里地，而且告诉他，躲开第二烽和第三烽，直接到第四烽，彼人亦有善心，姓王名伯陇，你到他那里就说是我让你来的。大家泣拜而别。到了第四烽，“恐为留难，即默取水而过，至水未下，飞箭已至。”到水边还没下马箭又来了。他赶紧就把情况向讲了，王伯陇送法师一个大皮囊，还送他粮食和马吃的麦子。他还对法师说：“师不须向第五烽，彼人蔬率恐生异图。”他说第五烽你不要去，那里守烽的人很粗野，也没有什么信心，你不要去跟他打交道。“此去可百里许，有野马泉”，你在那儿取了水再往前走。这时出了个问题，走了一百余里时，玄奘法师迷路了，他找不到野马泉。喝水的时候，不小心，“袋重，失手覆之，千里之资，一朝斯罄”，一下水都洒地上去了。在沙漠里行走，水比干粮更重要，又“迷路盘迥不知所去，乃欲东归还第四烽”，想回到王伯陇那里把水装上再往前走。往回走了十余里，他自念：“我先发愿，若不至天竺，终不东归一步”–我发过大愿，若不到印度的话，决不往东退一步。我今天宁可往西边去死，也不可以东归而生。于是掉过头来继续往西走，这段路程“上无飞鸟，下无走兽，亦无水草，是时顾影唯一，心但念观音菩萨及《般若心经》。”《西游记》里的流沙河就是指的这个地方，在敦煌的西北边，现在叫白龙堆。支持玄奘法师的唯一信念就是去印度求法，还有就是念观世音菩萨和《般若心经》。“专念观音，西北而进，是时四顾茫然，人鸟俱绝，夜则妖魑举火烂若繁星，昼则驚风擁沙散如时雨。”沙漠里面有时很奇怪的，远远看见有城阁呀、楼宇什么的，气象学上叫“海市蜃楼”就是那个东西。这是玄奘法师很艰难的一段。法师滴水未沾，“口腹干焦，几将昏厥，不复能前”，他已经不能走了，躺在沙漠里默念观音，唯一的办法就是念观世音菩萨。“虽困不舍，祈菩萨曰：‘玄奘此行不求财利，无冀名誉，但为无上正法来耳。仰惟菩萨慈念群生，以救苦为务。此为苦矣，宁不知耶？'如是告时，心心无辍。”玄奘法师的万里之行是很了不起的，在中国历史上、在世界历史上也是极少见的，甚至是绝无仅有的。我刚才说这是玄奘法师很重要的一个关口，他水也掉了，又不愿意往回走，因为他发了大愿，宁可向西一步而死，也不东归一步。但没有水也不行啊，最后他就筋疲力竭，躺在沙堆里，四夜五天没有喝一点水，书上讲唯念观世音菩萨，“此时默念观音虽困不舍”。到了第五夜半，“忽有凉风触身，冷快如淋寒水，遂得目明”。实际上，玄奘法师此时已处于半昏迷状态，几天没喝水，没吃东西，我们知道沙漠里白天温度很高，晚上温度很低，白天可以到三十几度甚至五十度，晚上也可到零下。玄奘法师被凉风一吹，清醒了，“遂得目明，马亦能起”。马也很困难，几天没有喝水，没吃东西，虽然马的体力比人好一点，几天下来，也站不起来了。“体既稣息，得少睡眠”，稍微感觉好一点了，就睡了一会儿。“既于睡中，梦一大神，长数丈，执戟麾曰：‘何不强行，而更卧也？'”玄奘法师于睡梦中，见到一位神，几丈高，拿着铁戟，对他说：为什么不奋力向前走，还在这儿躺着呢。法师一下醒过来，就赶紧上路。走了十来里路时，“马忽异路制之不迥”，马突然离开正在走的道路，往其它方向走，而且制止不住。“行数里，忽见青草数亩。去草十步欲迥转，又到一池，水甘澄镜澈。”草地附近有一个水池，有很干净的水，人和马终于获救了！这是奇迹性的，这下“身命重全，人马俱得稣息”。玄奘法师认为这是观世音菩萨保佑的结果。于是在水边停了一天，然后把水装上，“取草进发，更经两日，方出流沙。”玄奘法师到了伊吾，也就是现在出哈密瓜的地方，古代叫伊吾，在吐鲁番这个地方。当时有一个国家叫高昌，国王叫麴文泰，伊吾就归高昌国管。伊吾这个地方刚好有一个寺，玄奘法师就住在寺庙里。寺庙里有汉僧，当时这个地区是少数民族和汉族杂居的地区，汉族还少一些。“有汉僧三人，中有一老者，衣不及带，跌足出院。”衣服都来不及系带子，光着脚出来欢迎他。“抱法师哭，哀呺哽咽不能自已。岂期今日重见乡人。”这个地区是个割据的地区，汉人要回到河西地区，不太容易。这位老僧没想到还能见到家乡来的人。高昌王麴文泰信佛很虔诚，他听说有从大唐来的和尚，要到西天去取经，他非常高兴，马上就把玄奘法师接到了高昌，很好地供养玄奘法师。但也出了一个问题，高昌王很想让玄奘法师留下来，他说你就不要到印度去了，你就留在这儿吧。玄奘法师讲我千辛万苦不是为了来受你供养的，这不是我的目的，但高昌王坚持挽留。玄奘法师不得已就采取绝食，也不说话，一绝食就是三天，高昌王就屈服了，于是对法师谢罪，说法师去印度求法的心如此坚定，我是不应该这样做，我答应你走，但希望你再住几天，玄奘法师这才开始吃饭。高昌王也提了几个要求，一是要和玄奘法师结拜为兄弟，二是法师从印度回来时要在我这儿住一年以上，在我这儿说法讲经。玄奘法师都答应了。高昌王也是一片好心，为玄奘法师准备了各种各样的资粮，准备了钱、粮食、写了信。吐鲁番往西北进入塔克拉玛干沙漠，分为两条路，一个沿北缘，一个沿南缘，古代叫丝绸之路。玄奘法师准备走北道，要经过一系列小国家。高昌王给每一个国王都准备了信和礼品–丝织品、锦、大概那时也有葡萄干等。重要的是麴文泰的一个女儿嫁给了突厥的可汗的一个儿子。麴文泰给可汗准备了礼品和信，请他照顾玄奘法师，这对玄奘法师的西行起了很大作用。这是最大的一个施主，在玄奘法师西行的路上对他帮助最大，虽然开始有这么一段插曲。吐鲁番附近不是有火焰山吗，所谓牛魔王的故事就是发生在这儿，当然，这和麴文泰没什么关系。玄奘法师继续往西走。他经过的地方，今天我们知道的有新疆的焉耆县和龟兹即现在的库车县，经过巴鲁迦谷即现在的阿克苏一带，再往西，翻过一个大板，叫凌山，凌山就是雪山。翻过去就是吉尔吉斯共和国，以前属于苏联，现在是一个独立的国家。翻过凌山有一个地方叫热海，是现在的尹塞克湖，属于吉尔吉斯共和国。具体从哪儿翻过凌山的弄不清楚，因为这一带没有公路，连小路也没有，只知道当地人叫冰大板，当然是很艰难的。最后到达了素叶水城，当时是突厥的区域，在素叶水城玄奘法师见到了西突厥的叶护可汗。这一带地区包括中亚一带、阿富汗、新疆西部，都是西突厥控制的强大的军事联盟。叶护可汗不信佛教，但对法师很友好。玄奘法师得到他的支持以后就继续往南，经过阿富汗称做突侯罗地区。又翻过兴都库斯山进入了北印度，现在的巴基斯坦属古印度的西北部。这后边的国家就多了，一百多个，数不过来了，大家可以直接去看《大唐西域记》和《大慈恩寺三藏法师传》。他到一个国家后，就寻访那个国家的高僧切磋学问，然后继续往前走。我估计玄奘法师离开长安时已经会一些印度文了。因为当时在长安，从南北朝开始就有不少印度僧人，还有印度的侨民，就是印度来中国做生意的人，甚至印度人在朝廷做官的都有，那么玄奘法师就有学习梵语的条件。不光是印度文，而且一路上还有其他少数民族的语言。当他到印度以后，我觉得他可能会继续提高语言水平，因为不懂语言就无法与人交流。他是只身一人，没带翻译，那时也不存在这个条件。玄奘法师到印度以后也是很艰辛的。有一次他准备到一个叫阿耶穆佉国的地方，在恒河上乘船而下的时候，被十多条贼船围住，拥向岸边，把与玄奘法师同行的八十多旅客都赶上岸，逼着他们脱掉衣服，搜取珍宝。更可怕的是，“然而群贼素事突伽天神”，印度教现在还奉侍这个神，西藏的佛教也把这个神收进来了，这是印度教的神，这个神是要杀人的。所以群贼“每于秋中觅一人质状端美，杀取肉血，用以祠之，以祈嘉福。”他们“见法师仪容伟丽，体骨当之，相顾而喜曰：‘我等祭神，时欲将过，不能得人。'”祭神的时间都快过了，正愁找不到人呢。“今此沙门形貌淑美，杀用祠之，岂非吉也！”法师报以：“奘秽陋之身，得充祠祭，实非敢惜。”你们把我杀了我倒不是可惜我自己。“但以远来，意欲礼菩提像耆阇崛山，并请问经法，此心未遂，檀越杀之，恐非吉也。” 我还没实现我的目标，你们就把我杀了，这不吉祥吧！这些强盗哪讲道理呀，“船上诸人皆共同请，亦有愿以身代”，还有人愿意替玄奘法师死，这些强盗都不同意。印度人祭神的时候喜欢白的，中国人长得白一点。义净法师去印度时也遇到过这样的事，义净法师的办法是，衣服脱了以后就赶紧到泥塘里，用泥往身上涂，涂得黑黑的。强盗的头目命人取水，和泥，扫净设坛，命两个人拿着刀，把玄奘法师弄到坛上，“欲即挥刃，法师颜无有惧。”于是“贼皆惊异”。他怎么不怕呢？“既知不免，语贼：愿赐少时，莫相逼恼，使我安心欢喜取灭。”玄奘法师知道躲不过去了，就对贼说：请你们给我点时间，不要逼我，使我安心一下。玄奘法师此时就一心念在兜率陀天的弥勒菩萨，“愿得生彼，恭敬供养，受《瑜伽师地论》。”希望生在兜率天上，恭敬供养弥勒菩萨，学习《瑜伽师地论》，玄奘法师这时还没忘《瑜伽师地论》！据说《瑜伽师地论》是弥勒菩萨口授的，慈氏菩萨就是弥勒菩萨，慈氏是意译，弥勒是音译。“听闻妙法，成就通慧，还来下生，教化此人。令修胜行，拾诸恶业，广宣诸法，利安一切。于是礼十方佛，正念而坐，注心慈氏。”于是就一心正念，念弥勒菩萨。于心中就象登了稣迷盧山即须弥山，“越一二三天，见覩史多宫慈氏菩萨，处妙宝台，天众围绕，此时身心欢喜，亦不知在坛，不忆有贼。”而“同伴诸人，发声呺哭。须臾之间，黑风四起，折树飞沙，河流涌浪，船舫漂覆。”这时“贼徒大骇”，就问与玄奘法师同船的人：这沙门从哪儿来的？叫什么名字？有人就告诉他：“从支那国来求法者，此也，诸君若杀，得无量罪。且观风波之状，天神已嗔，宜急忏悔。”你们看，天都变了，刮大风，起大浪，天神都愤怒了，你们应该赶紧忏悔。“贼惧，相率忏谢，稽首皈依。”但玄奘法师“时亦不觉，”还不知道已经发生了变化，闭着眼睛，还在观想兜率陀天。“贼以手触，乃开目谓贼曰：时至耶？”强盜们说：“师父啊，我们不敢害您哪，我们愿意向您做忏悔。”这些强盗受了感动，把他们的劫具、刀等都扔到了河里，把抢来的衣服、珍宝还给物主，并受了五戒。“此时风波还静，群贼欢喜，顶礼辞别。”这是玄奘法师在印度遇到的比较大的一个劫难。当时印度有很多国家，其中有一个寺庙在摩揭陀国，叫那烂陀寺。大家可能都知道那烂陀寺是个很了不起的地方，当时可能是世界上最大的一个寺院。佛教在印度消亡以后，这个寺庙就淹没了，后来又把它挖出来了。当时所有中国去求法的和尚都要到那烂陀寺，那里集中了印度最多的也是水平最高的高僧。住持是戒贤法师，当时已是百岁以上，他以善讲《瑜伽师地论》而著称。玄奘法师去印度的最主要目的就是拜戒贤法师为师，学习《瑜伽师地论》。戒贤法师已经年老有病，一般都不讲课了，在玄奘法师到来之前他做了个梦，说是东方有法师来，于是他就接待了玄奘法师，专门为他开讲《瑜伽师地论》。当时的场面很大，记载中讲当时的主僧客僧有一万多人，常住也有几千人。外国人称为那烂陀佛教大学，与现在的大学还不完全一样，最大的特点就是寺院里每天有很多的讲座，有各个派别的，比如说有中观派的，有瑜伽行派的，等等。我记得吕澂先生写过玄奘法师、义净法师所传的五科佛学，就把当时那烂陀寺传授的佛学分为五个类型。戒贤法师被尊称为正法藏，是佛学造诣最高的。还有许多法师通解一部经典、十部经典、几十部经典，主要的有学问的法师都要讲一部或几部经典，而且要开讨论会，就像现在大学里面的讲座似的，规模非常大。所以后来东南亚的和尚、斯里兰卡的和尚、中国的和尚都要到那烂陀寺去求学，有的一住就是十几年，就像现在留学一样。玄奘法师经过千辛万苦最后到达那烂陀寺，他就在那里学习，提高得非常快。学习了一段时间以后，玄奘法师又做了一段长时间的旅行。他从那烂陀寺出发到达东印度，又沿着印度的东海岸到达南印度。他准备到斯里兰卡去，但当时那里发生内乱，他就去了南印度的补特洛伽山。这个山名移到中国来叫普陀山。在南印度有这么一个山，是观音菩萨的道场，与斯里兰卡即僧伽罗国隔海相望。然后他又去了西印度，最后回到了那烂陀寺。遍游五印度后他又增加了学问。玄奘法师那时已经很有名气，大家都知道从支那国来了一位法师非常有学问，当时在那烂陀寺僧徒主客常有万人，玄奘法师“受学大乘兼十八部，爰至俗典《吠陀》等书，因明、声明、医方明、术数亦俱研习。”因明也是玄奘法师传过来的，声明是讲梵文语言学的。“凡解经论二十部者一千余人，三十部者五百余人，五十部者并法师十人。”通达五十部经论的包括玄奘法师在内共有十人。“唯戒贤法师，一切穷览，德秀年耆，为众宗匠。”当时印度有一位在历史上很有名望的国王，叫戒日王，这是义译的，他在北印度、中印度一带像个霸主一样。他决定请玄奘法师去见面，玄奘法师给他介绍了中国的情况。戒日王为玄奘法师在曲女城组织了一个大会，邀请了五印度的国王、沙门、婆罗门、外道等，规模非常大。“五印度中有十八国王到会，谙知大小乘僧三千余人到，婆罗门及尼乾外道二千余人到，那烂陀寺千余僧到。”请玄奘法师在大会上发表讲演。印度的规矩要立论，如果有人不同意，就辩论，谁输了就下去，印度有这个传统。这是个很盛大的法会，仪式非常隆重，有很详细的记载，以戒日王为首的十八位国王做了很盛大的布施，这是古印度的传统。玄奘法师提出的论题在会上没有人能反驳，大小乘的僧众都非常佩服他。大乘众尊称玄奘法师为“大乘天”，小乘众尊为“解脱天”，这是很高的两个称号。戒日王还为玄奘法师举行过一次大会，叫钵罗耶伽大会，这是五年一次的无遮大会，戒日王做了很大的布施。玄奘法师在印度的名气更大了，都知道他的学问很大，他不仅学瑜伽行，也学中观，而且用梵文写了他自己的论，如《会宗论》，把各宗派汇在一起，还有批驳外道的《制恶见论》，都获得很大的成功。当时东印度的鸠摩罗王也曾请他去，戒日王很想挽留他，玄奘法师觉得此行的目的已经达到，坚持要回来。戒日王送了他许多东西，玄奘法师带上取得的经典，取陆路返回。当然路上也有许多惊险的经过，比如经过印度河时丢了一些经典，《西游记》里也有这个情节，但后来又补上了。到了和田后停了一段时间，最后经过敦煌回到长安。玄奘法师回到长安时与他走的时候情况就完全不一样了，他在和田时给唐太宗上了一个表，说走的时候没有得到允许，但我现在回来了。唐太宗高兴得不得了，赶紧欢迎他。当时唐太宗在洛阳，正准备打高丽的战争。玄奘法师到长安时房玄龄迎接他，可谓是倾城出动啊，老百姓都来欢迎他。他马上到洛阳见唐太宗。唐太宗觉得玄奘法师真是人才，谈吐应对非常了不起，就想让玄奘法师还俗，说你这么大的才能，你应该帮助我治理国家。玄奘法师很委婉地讲，自己西行求法一生都是献给佛教的，我唯一的希望就是弘法，你让我做俗务的话，非但对国家无益，而且把我也害了。唐太宗看他谈得很恳切，也就同意他了。玄奘法师唯一的愿望就是把他带回来的经典翻译出来，他回到长安时，从印度带回来的除了各种佛像以外，大乘经224部、大乘论192部、上座部经律论15部、大众部经律论15部、三弥底部经律论15部、弥沙塞部经律论42部、说一切有部经律论67部、因明论36部、声论13部，凡520夹657部，以20匹马负驮而至。他等于把印度当时能找到的所有经典，各个部派的大乘的小乘的，还包括一部分严格地说不属于佛教的，比如印度民间的经典都带回来了，当然包括《瑜伽师地论》。他最大的心愿就是把这些经典翻译成中文，把《瑜伽师地论》这一派的理论原原本本地介绍到中国来。当然他不能答应唐太宗做官，所以就婉言谢绝了唐太宗的要求。他想翻译经典，想找个地方，洛阳附近有一个好地方，就是嵩山少林寺。唐太宗不答应，说你不能离开我太远，你就在附近找地方，长安也行，洛阳也行，玄奘法师就选在长安。玄奘法师说不能有人干扰我，你得派几个兵帮助我把守，唐太宗一一答应了，玄奘法师就一心一意翻译经典。玄奘法师是贞观二十二年回到长安，高宗麟德二年去逝。这段时间他主要精力就用在翻译经典上了。他主要是在长安的大慈恩寺，大慈恩寺是唐高宗为他的母亲修的，修成以后请玄奘法师住持，大雁塔就是为安置他从印度带回来的经卷和佛像修的。因为玄奘和唐太宗的关系一直非常好，玄奘法师以他个人的魅力和精神、还有他的学问影响唐太宗。我们知道唐太宗在前期对佛教不是太客气的，他不是太相信佛教，后来他是不是信佛也还是要打一个问号，但他对玄奘法师是非常尊重的，而且他走到哪儿都让玄奘法师跟他在一起。唐太宗去世以后唐高宗尊玄奘法师为师父。玄奘法师去逝是在陕西铜川的玉华寺。铜川市有个玉华宫，玉华寺在玉华宫里面。玄奘法师“所翻经论合七十四部，总一千三百三十五卷，又录造了俱胝书像、弥勒像各一千，又造素像十俱胝，又写《能断般苦》、《药师》、《六门陀罗尼》等经各一千部，供养悲、敬二田各万余人，烧百千灯，赎数万生。”玄奘法师的俗务也很多，因为他要管寺庙，要应酬皇帝和达官显贵们。但他每天晚上都定一个课程，非翻那么多不可，而且他的翻译量非常大。我们可以随便举一个例子，比如《大般若经》六百卷就是六百万字，那可是很大的数量。唐朝的经卷是卷轴本，是卷起来的，也不是线装本，线装本出现得很晚，明代才开始出现的。《瑜伽师地论》也是很大的部头，我记得是一百卷。还有其他许多经典。他本来是想翻译《大宝积经》的，可是身体实在不行了，他刚开了一个头没有成功。玄奘法师所翻译的经典不仅数量大，而且质量非常高。有人做过对比，玄奘法师的翻译是非常准确的。所谓准确就是他特别重视梵文的原经，尽量避免不做增删的处理，这与鸠摩罗什法师的风格不太一样。鸠摩罗什法师删繁去重，处理时的随意性大一些。据说玄奘法师也想过这个办法，他想删掉一些，可是后来做了个梦，梦中警告他说不行，醒了以后他就再也不这样想了。在中国翻译佛经的历史上，玄奘法师以前称为旧译，以后称为新译，玄奘法师开辟了翻译史上一个新的时代，他是以中国人为主翻译经典。我们知道玄奘法师以前的译主大都是外国人，如鸠摩罗什法师、安世高法师等，以汉族人为主翻译经典是从玄奘法师开始的。他不仅仅是翻译经典，他与他的弟子窥基法师把印度瑜伽行派的理论移植到中国来，创立了法相宗，又叫慈恩宗，建立了一个新的宗派。因明也是他介绍来的，还促进了当时中国和印度的外交关系。摩揭陀国的国王戒日王见到玄奘法师后，马上就派使节到中国来，唐太宗也派了使节到印度去。这中间有许多交流，比如派技术人员到印度去学习制白糖。玄奘法师对中印的交流贡献非常大。我到过印度好几次，你讲中国的事情印度人可能不知道，但一提到玄奘法师差不多都知道。为什么呢？50年代以后，印度的中学课本里都讲到玄奘法师。现在那烂陀有一个纪念塔，玄奘法师的灵骨有一部分还在那里。那烂陀有一个研究所，他们想办那烂陀大学，不知道办成没有。现在还有佛教徒在那里活动。中国老百姓知道的玄奘法师往往是因为《西游记》，印度人不知道《西游记》，但一提到玄奘法师，都认为他是中印友好的象征。鲁迅先生曾说过：“我们中国从古以来就有拼命硬干的人，有埋头苦干的人，有为民请命的人，有舍身求法的人。……虽然等于为帝王将相做家谱的所谓‘正史'也往往掩不住他们的光耀。这才是民族的脊梁。”我想，玄奘法师就是舍身求法的典范。很多年来，我一直在读这一类的书，念到这些地方我都特别感动。本来我还想介绍一下与玄奘法师相类似的法显、义净等法师的故事，今天就没有时间了。但我可以给大家介绍几本书，一本是《大唐西域求法高僧传》，这是义净法师写的，介绍了五十几个去印度求法的和尚，有的就死在印度，或死在路上。这些法师的记载没有这么详细，也没有玄奘法师这么有名，成就也没那么大，但他们的精神还是很感人的。还有《法显传》或者叫《佛国论》，法显法师是东晋第一个到达印度本土的和尚，他到过斯里兰卡，最后坐船回来的，非常艰辛。他去的时候好几个同伴，一路上都死了，回来时就剩他一个人。义净法师写的《南海寄归内法传》也是这一类的，还有《大唐西域记》。这些书都是研究佛教史或者我们了解这些求法僧当年的经历最重要的资料。日本人研究得很多，不只是日本人翻译、研究、著述，英国、法国、德国也都有人做了很多研究。前几年《大慈恩寺三藏法师传》这本书出了一个德文的译本，我还专门写了书评。对于这些书，大家如果有兴趣有条件，可以念一念。我记得有一首七言的诗大概意思是说，我们读经时一定不可以很随便的，这些经典都是当年求法的高僧千辛万苦用生命换来的，我们要尊重经典。我想这就是他们给我们的启示之一。他们为宏扬佛教、为中国的文化事业做出的贡献是多方面的，在此我就不一一提及了。谢谢大家！
王雷泉：高高山顶立 深深海底行——南怀瑾先生文化史观述略
Published: Tuesday, 08 October 2024 16:12:23 +0800
【内容提要】南怀瑾的文化史观，源于他对人生苦迫性的否定及超越。从其求道经历及著述来看，他始终坚持佛教传统的修证道路，以出尘脱俗的第一义作为终极。根据其师袁焕仙“非离真而有妄，实藉妄以诠真”的观点，真与妄、体与用、经与史，皆为一体二面的统一体。故能圆融无碍地出入经史诸子百家，以孔孟之学的王道德政作为治事与立身、立国的中心，而以《战国策》、《孙子兵法》等作为权变、应变、拨乱反正的运用之学。因此，了生脱死的佛法，必须落实在现实人生。亦即药山禅师所谓“高高山顶立，深深海底行”。无论是出世做宗师，还是入世当英雄，关键皆在于把握时节。南怀瑾认为中国在二十世纪八十年代后期，进入国运转盛的时期一切有志者应为国家民族效力，而不要沉湎于仙佛之道。 非常感激柏林寺给我这个机会来汇报一下我的研究心得。净慧大和尚通知我的时候，我非常犹豫，因为我觉得我的角色不大容易定位。于是我就开始研究：在新时代佛教组织要向哪个方向发展、会产生哪些新的形式？一直到临行前晚上１点多钟，这个题目还没有做完，怎么办呢？只好匆匆地从电脑里检索出这篇旧文章来。《复旦学报》今年搞了一个专辑，专门研究南怀瑾文化现象。南先生的书在大陆流行已有五、六年了，但学术界对他做出比较公正合理的研究似乎还不多见。今天我并不是就南怀瑾来论南怀瑾，因为南怀瑾是一位居士，那么从一个居士的角度、从他学佛的历程，我就正好来印证一下新时代佛教应该采取什么样的形式来发展。第二届生活禅夏令营时，我就讲过我是一个学者，是一个“教外别传”，那么在这种场合我即不能讲开示，也不能像于晓非先生那样谈自己的学佛心得，因为不能越位，所以我只能采取一个比较客观的、公正的立场来谈一下我的研究心得。大家看，黑板上我画了一个苹果，苹果有三个层圈，最里面的是核，中间是果肉，最外面的是果皮。佛教也有三个层圈，那么佛教的核心层圈就是信仰层圈，佛法之所以存在于我们社会之中，它与世间的其他任何思想体系的不共之处在哪里呢？那就是缘起性空的思想体系和哲学基础。这一点是佛法存在于我们世间的依据，这个依据不能丢，犹如苹果的种子不能丢，丢了，佛法就没有必要再在我们世间存在下去。而佛法的真理必须通过个人的修证实践才能获得，那么谁能够真正获得这不共的信仰层圈呢？那就是四众弟子，特别是出家僧宝，这就是我们整个佛教的核心基础。在这个层圈，我是没有权力、也没有资格来说的。第二个层圈是佛教的社会层圈。我们都是人，存在于社会之中，那必然与社会政治、经济、文化的各个层面发生各种顺的、逆的联系。既然如此，我们必须遵守国家法律和一系列的政策。佛法是出世法，但它不离世间，不离我们的生活，在这个社会层圈里，我们可以发生各种各样的关系，比如我最近关于佛教制度、佛教教团以及寺院经济方面的一些研究，就属于这个领域的问题。在这个层圈，我就可以讲话。去年年底我去广东丹霞山听到了一个笑话：丹霞山的方丈本焕大和尚带了一批居士上山还要买门票，就是说这个庙的方丈进庙要买门票？！后来我给他们出了个主意，让他们把这张门票找出来，因为这张票是历史文物，也是我们后人研究历史的珍贵史料，我说：你们把这张门票裱起来，请方丈和尚签上名，过二十年可以拍卖上百万。这就属于社会问题，在这个层面存在着各种顺的、逆的因缘，一切有志者就应该去捋顺这些关系。第三个层圈是文化层圈。佛法不离世间，它不离文化，我们应该利用人类一切先进的文化成果来庄严佛法，比如今天我们也使用了音响设备、摄像设备、电脑等等现代化设施。我们作为教外学者，主要是在这个层面从事我们的研究来庄严佛法，也就是在这个层面来谈如何共同维护一个健康而又鲜艳的苹果，所以我今天选了“南怀瑾先生文化史观述略”这个讲题。以上是我个人的定位问题。到了柏林寺以后，我正好看到一个珍贵的史料，那就是三千邑众碑。拜读之后，我感到生活禅的理论基础可以从中找出一条。诸位有时间的话，建议大家到大殿后面去看一看这个碑记。在我开讲正题之前，我先介绍其中的一段碑文，这是圣言量，对于我们为什么要提倡生活禅是个很好的依据。佛教的现代化是每个时代必有的课题，唐代有唐代的现代化，当代有当代的现代化，佛法不离时代，不离社会，并不是我们现在才别出心裁提出生活禅。这段碑文是“寂不碍用，俗不违真；有无齐观，一际平等。”寂是寂灭、涅槃的意思，佛教的终极关怀、终极理想并不妨碍我们在社会中的日常大用；有无是一个体用、真俗的关系，佛教充满了辩证的思想，出世的理想和入世的修行是平等的，并不是对立的。“若离事而推理，堕声闻之愚”，如果我们离开了上面真俗不二的原则，离开了日常生活中的具体事项，去究出世之理，那我们就会堕到小乘的境界。因为理不碍事，事不碍理，理事是一致的。“若离理而行事，同凡夫之执”，我们提倡生活禅，如果离开了“禅”字，日常生活中的任何事情都可以做，吃喝嫖赌也是生活嘛，那跟凡夫又有什么区别？根本就谈不上佛法。像电影《少林寺》中所说的“酒肉穿肠过，佛祖心中留”，从这一点来看，这部片子拍得糟糕透顶，不过那是十几年前的水平，我们应该原谅那个时代。所以当知“离理无事，全水是波”，理与事就是水与波的关系，水是体，波是水所产生出的纷繁万现的现象；但理并不是一个抽象的本体，并不是说在所有现象背后有一个孤零零的本体，理体现在现象之中，体现在我们生活中的所有事件之中，所以“离事无理，全波是水”，如果我们离开波很去找一个孤零零的水，这样的水是不存在的，水就体现在波浪之中。我们学习生活禅，就要理解它的禅意，理解它的理论基础，在我们日常生活之中乃至于这个碑文里面，都可以找到它的依据。当年赵州和尚的“庭前柏树子”里就透出万千的禅意，因为事不离理，理不离事。上面是我额外加出的一段，作为我们的圣言量。我作为“教外别传”的学者，今天谈的是比量。但是比量有一个前提，就是以圣言量为比量，以佛祖的语录、历代祖师大德的思想和经验作为我们讲比量推理的依据。我为什么会注意这个碑呢? 其实在第一届生活禅夏令营的时候，我就注意到了这个碑，但当时太忙，这一次明海法师给了我这份文件，使我三、四年来的愿望实现了，因为我正好在研究这个问题。“三千邑众碑”，这说明在金代柏林寺曾有过一个非常庞大的规模：我们今天才300人，所以规模既不空前也不会绝后。“邑”是什么意思呢？按照刚才的“苹果理论”，柏林寺是核心，但如果不与人民群众发生紧密联系的话，就是一个孤零零的据点。那么要深入民众，它就必须采取一种合适的组织形式，我们的先人早就创立了社和邑这两种主要形式。社是一种区域性、系统性的佛教组织，最著名的一个是东晋慧远大师成立的“庐山莲社共祈西方净土”，团结了一大批知识分子，这也是史料中我们可以见到的最早的一个佛教组织。邑也是一种区域性的佛教组织，历史上也叫做义邑，它是一种超越地区的、高于法律关系、亲属关系的宗教关系，是在共同的信仰下聚集起来的佛教组织。这些组织形态最早见诸于东晋南北朝时期，今天我又在柏林寺找到这一史料，说明到了金代，在中国北方依然存在着三千邑众这么一个广阔的社会背景。而到了二十世纪，我们又发现了一种新的形式，那就是生活禅夏令营。当我发现这个形式，非常激动，第一次来的时候我就对大和尚说，我不仅仅在纪录这段历史，根据历史史料以及二十世纪佛教发展的大势，我们正在创建一种新的形式。原来我想在这方面作些研究，可惜没有完成，仅提出一点思路供大家参考。人间佛教必然有它的理论依据，历代高僧大德在此做出了很大的努力。我从现代高僧太虚大师的著作里找出点论据，来补充说明我等一下要讲的南怀瑾的思想。1944年太虚大师在汉藏教理院专门办了一个培训班，培养今后创建新的佛教僧才的骨干，《我的佛教改革运动史》、《关于人间佛教》等著作都是当时讲出来的，可以看作是太虚大师晚期比较成熟的思想体系。他把整个佛法分为四个层次。第一个层次是人间改善。这也是为科学、哲学、儒道思想等等世间学问所重视的一个问题，所以佛法并不违背科学、哲学，与儒学更不是水火不容的，为什么呢? 因为大家都有一个共同的目标——为了世间的改善。但是佛法比世间所有学问高明之处在于它要超越这个层次，超越不等于否定，而是它包含了人间的所有东西以后又要超越之，这也叫出离。第二个层次是后世胜进。几乎所有的高等宗教都教导人们，今生好好修行，死了可以上天堂，这一点佛法也不违背，比方说我们修十善业，相当于佛法的人天乘，死后可以生天界，所以佛法也有这一层次的理论体系和修行方式。第三个层次是生死解脱。上面两个层次属于人天乘，是佛法最基础的层次，而到了这个层次，佛法就要了生脱死，这一点就是佛法与其他所有宗教体系的不共之处。从来就没有一个创世主，也不靠神仙皇帝，如果要解脱自己的话，你不能靠任何人，只有靠自己，这就是佛法的不共之处。不过，这还仅仅是小乘层次，那么大乘佛法与小乘佛法的不共之处在哪里呢? 就在于它的法界因缘，就是说解脱者不仅仅要解放自己，还要解放全人类乃至于全法界众生，如果解脱者不能解放全人类的话，解脱者也就不能最后解放自己。太虚大师是把他的人生佛教建立在这么一个基础之上的，既包含了前面两个层次而又超越之，层层叠进，所以我们现在提出的生活禅或者人间佛教，并不与前面两个层次对立，既包含它更超越它，完全是契理契机的。太虚大师在他著名的一首偈中说:“仰止唯佛陀，完成在人格，人成即佛成，是名真现实。”人间佛教的终极关怀就在于佛陀，理想目标要崇高，所以我们要向佛看齐，但是具体的修行还要从做人做起，成佛必须先做人，我们要在人间修成一个完美的品格，因为佛也是人，他是在人间成佛的。太虚大师把他整个庞大的人间佛教体系最后浓缩为这四句话。接下来，我具体地介绍南先生的文化思想，重点对他如何学佛，如何看待中国传统文化，以及如何做人作一点研究。因文章己发表在《复旦学报》96年第3期，所以在这里我想讲得稍微自由点，大家如果有兴趣的话，可以参阅原文以及文章引文出处的南先生的著作。讲到南先生，我先谈一谈认识他的因缘。1989年我在香港见到了他，那个时候我们的传统文化比较消沉，青年学生有点迷茫，甚至有些人沉湎于声色犬马之中，大学校园里普遍存在着迷惘、厌倦的思想。我们作教师的很感慨，怎么办? 要读书，要读好书!所以我到了香港以后想找点好书，引进来让我们的学生看看。看点好书很难，我读研究生的时候，好多佛经不像现在这么容易看到。记得82年我在图书馆发现一部日本人编的《大藏经》缩影，非常感动，因为从这里面看到了日本人的团结精神，他们动用了十几所大学的几十名一流的教授搞《大藏经》缩影。这项枯燥的工作是我们图书馆一般的资料员都不屑一顾的，但是，我们如果不做这最底层工作的话，我们永远不可能赶超人家。我从这个缩影看到了日本教团的一种非常严密的体制，他们在统一的教团之下，完成了这项相当枯燥但对全人类绝对是有价值的工程。我非常感慨，当场写了一篇文章投给《法音》，这篇文章也奠定了我亲近净慧法师的一个机缘。净慧法师非常慈悲、非常谦虚、非常工整地给我回了一封亲笔信，这封信我还保存着。从这时候起，我开始接近净慧法师，同时也愿意为我们的民族做点事情。后来为了我的学位论文，我跑到天台国清寺，那儿的藏经楼有两道锁，一把钥匙在首座和尚静慧法师手中，这位老人家也非常慈悲，他恨不得把所有的书一股脑地都拿给我看。可惜另一把钥匙在文管所的干部手中，要两把钥匙配在一起才能打开藏经楼。于是我带去一条牡丹烟，等我把牡丹烟差不多消耗完的时候，这位所长总算开恩了，让我隔着玻璃窗远远地望了一望。后来又到了中方广，正好是夏天，师傅们在晒佛经，我就自告奋勇地要求替他们翻书，师傅们说，这么热的天你受不了，我说没问题，承蒙毛主席加持我做过九年农民。于是利用晒经的机会我看了很多好书，在烈日下、在树荫里读了一些佛经。所以求法太难了，要看佛经太难了。鉴于自己的这些经历，一遇到机缘我就不遗余力地去做，所以见到南先生之后，觉得他的有些著作可以推动我们比较沉闷的空气，就提出介绍几本在大陆出版。回来以后，首先在复旦大学出版社出版了《论语别裁》。本来我想推出的第二本书是《禅海蓝测》，但他们说太深了看不懂啊。结果出了《历史的经验》，我不以为然，这本书应该晚点出，因为一个人太精明太算计了不好，讲谋略学不好。为人处世知见先要正，然后才可以搞一些权谋。一开始引进《论语别裁》的时候，他们还担心卖不出去，结果没想到后来到处都抢着出版，这时我就悄然隐退了，所以后来出的书和我没关系。到了今年，南先生的书出了五、六年了，我们举目四望，好像学术界对他没有什么反响，也没有进行什么引导或者研究，所以我们花一个多月的时间写了一些文章，搞个专辑，谈谈想法，这里就贡献给大家。对于南先生，褒的人有之，贬的人也有，其实人们没必要贬他，因为他自己已经把自己贬得够厉害的了，他有一首打油诗叫《狂言十二辞》：“以亦仙亦佛之才，处半鬼半人之世，治不古不今之学，当谈玄实用之间，具侠义宿儒之行，入无赖学者之林，挟王霸纵横之术，成乞士隐沦之位。誉之则尊如菩萨，毁之则贬之蟊贼。书空咄咄悲人我，弭劫无方唤奈何。”他以亦庄亦谐的笔调、可歌可泣的心绪刻画了他自己以及他所处的环境，这里就不多讲了。平时他教导学生有一个主要的思想，他的学生在写回忆录时点了出来：“敦儒家之品性(孔孟做人处世的方法)，作道家之功夫，参佛家之理性和见地。如此才能做一个完整的人，出世成佛，入世则己立、立人，而及国家、天下；如此才能为世必不可少之人，能为人必不及之事，庶几此生不虚。”我觉这是他的一个主导思想，有的人说他的学术不纯，三教九流样样都有，但这里边他有一条主干，也就是佛教为什么会在我国流传，为什么会三根普被，就在于它比较圆融地协调了儒道佛三教的关系，它把儒道两家在佛教的见地之下统统收罗过来，为我们国家、民族所用。我觉得这段话比较贴切地把握了南先生治学和为人处世的方式，从中可以看出他是在一个什么样的史观底下来处理所有学问的，所以我的文章的副标题是“南怀瑾先生文化史观述略”。我从五个方面来谈谈。“因人论世”与“因世论人”根据我的理解，南先生的文化史观源于他对人生苦迫性的否定及超越。人生是苦，苦是什么呢? 苦就是我们对现实世间的一种价值判断。苦者，缺陷、不完美，所以我们才要否定它、超越它、改善它。南先生的书里经常说，我们人生充其量百年，常人只有几十岁，而人生几十寒暑，小孩不懂事，老人干不了事，所以孩童和老迈时期就去掉了一半，剩下的一半时间里吃饭、睡觉、生病等等又去掉了一半，真正活着的时间不过六、七年而已。这六、七年里大家还要想办法找“饭碗”，一个又大又好的“饭碗”，找关系，投门子，浪费了大量的时间，而真正能够想“生从何来，死往何去”“做人到底为啥”的时候没有几天。短暂的岁月中既不知生自何处来，更不知死向何处去，烦忧苦乐，聚扰其心，更不用说什么宇宙天地的奥秘了，人生始终处于迷惑之中，死后带惑再来，继续处于迷惑之中。活了一辈子，脑袋清清楚楚只有几天，有的人甚至连几天也没有。所以南先生说：“如同《易经》最后‘未济’卦所示，人生是一个没有结论的过程，永远是有缺憾的。”无论是大宗教家、大哲学家还是英雄伟人，都跳不出生死，他说:“正当他历经青年和壮年，脑力和智慧刚好成熟，经验的累积正达高峰的时候，便像苹果一样，红透熟烂，还归虚无。”人类历史跟我们的人生也差不多，由不完美的人所构成的人类文化也是不完美的，“由人创造的历史文化，也就表现为永远是不成熟的。前一代经历过的一切成败悲欢，注定了下一代还得重演一遍。”我们常说：不听老人言，吃亏在眼前。老年人在谆谆教诲，青年人却就是不听，于是“人类智慧永远以二、三十年的经验接续下去”。但确实还有少数的智者，能参透这里面的消息，前人的错误也可以少犯一点，所以我们还得学哲学，因为哲学可以让我们了解宇宙人生的真理，把前人犯的错误少犯一点，等我们什么错误都不犯时，我们就成佛了。下面这段话我觉得他说的很好：“古今中外，累积几千年来的历史与文化，可以说都是青年人扮演主角的成果，中年或老年人担任编辑而写成的；它永远都很年轻，并且尚未成熟”。确实如此，世界是青年人创造的，建功立业也是青年人造就的，释迦牟尼成佛也是在青年时期，干事业就是要在我们体力和智力最成熟的时候，但青年人要多多注意老年人的经验教训，要发挥我们青年人的锐气，但不要自以为是。这种不成熟的人生和历史是怎么造成的呢？南先生认为，在于人的心理上永远处于不满现实而又不得不适应现实的矛盾之中。马克思讲过，德国的一年级大学生每个人的书包里都有一个改造世界的体系，咖啡馆里常常可以看到他们高谈阔论的身影；到了二年级他们就开始琢磨怎么逃课了；三年级着急通过考试；四年级就忙着找工作，理想没有了。所以我希望在座的所有的青年人要保持我们的锐气，同时也要注意，当你离开校门以后，你还不得不去适应现实，但在适应现实的时候又要注意不要同流合污。正如净慧法师所讲的，我们要现代化，但现代化是手段，化现代、化社会、化生活才是我们的目标。这里谈谈我的体验，我在九华山上课的时候，有一天上完课他们陪我去龙池玩，那个地方山高月小，清风明月使人尘缘顿消，清澈的山泉在身旁流淌。我于是想:这个地方太好了，我就呆在这里不下山了。但突然又想起这泓清泉它流向何方? 这么一想不禁悲哀起来，它要流到山下，经过村庄、田野，牛马在那里饮水，农妇在上面洗衣，水面上潭流着枯枝败叶，江河里裹挟着污泥浊水。如果说我不要污蚀，我要清纯，那就永远留在山上，那是声闻境界。好比我们心中自有源头活水，这个活水来自于我们的修证，但是修证之后还得下山，山泉还要汇成江河，你要解救世人你必须化成江河，但是请注意江河的目的是在大海，只有汇入永恒的大海，那么山泉与大海就融为一体了，这才是一个非常宽广的大乘境界。但是也不要说，为了解救世人我主动地到牛圈里去、到粪坑里去。去可以啊，你要去冲洗它们，千万不要到时候自己也流不出去了，变成臭水一潭。所以我们说生活禅是用禅来点化生活、提升生活，不是让我们与世俗生活混为一谈，那就是臭水潭。人生也是如此，我们要改造社会，却有时被社会所改造，我们要超越社会，但往往又被社会拖住，这是一个矛盾。所以我非常认同南先生的观点，他说，“对于历史也就有两种截然不同的观点：若从物质文明与人的现实生活言，历史不断地向前推进，必然需要在器物的进步中更求进步；若从宗教性道德观念的立场言，则精神文化又是在‘人心不古’、‘世风日下’的哀叹下不断退化。”物质文明和精神文化的内在的张力就表现为这么一个冲突，这种冲突在二十世纪的中国表现得更为明显。因为二十世纪是一个动荡的时代，我们中国是在内忧外患中度过的，那么“生长在东西新旧文化交互的排荡撞击中的中国人，思想常陷于进退失据的矛盾混乱之中。无论是不满现实的青年，还是叹息‘人心不古’、‘世风日下’的老前辈，究其实都跳不出循环式的历史悲剧：历史时代的途程在不断地向前推进，而人类在时代的轮转中，却永远不满现状。”前几天我与一些同学也讲到，我们在享受现代文明成果的同时，又老是对带给我们进步的现代科技，以及在科技之上的制度表示种种不满，那么我们怎么看待这个矛盾的现象？南先生说，两千多年前的圣贤都有“因人论世”与“因世论人”两种角度。什么是因人论世呢? 人力是能改变时事的，所以孔子把遭逢历史巨变的过错，责之于当时身在其位、力足以谋国的“贤者”。我们知道孔夫子一辈子生活在国家分裂、社会动荡、人民痛苦的时代，他有满腔的理想，因而周游列国，游说诸侯，但他的理想实现不了，最后愤而著《春秋》，把他的一腔政治抱负保留在此书中，让后人去评说，让后人去吸取经验教训。中国的知识分子大概有两层理想，南先生对此谈得比较透，他是看破以后用一种调侃的口吻把它讲出来的。他说，中国的士大失虽然有着惊天动地的抱负，但是儒生从来没有想过自己要去当皇帝，他们最高的理想是师道，而师道在具体的现实中实际上是臣道而已，而且臣道搞得不好的话就是奴道。我们看《二十四史》，能够成大器的皇帝很多都是草莽英雄，刘邦原先不识字，朱元璋就更不用谈了。但他们做了皇帝以后就有一批儒生归附他们、帮助他们，于是皇帝也就成为圣贤了，这就是臣道。做一个良臣就是儒生的最高理想。但是儒生要有孔夫子的气质，毕竟孔夫子对历史的不满、对现状的不满保留在历史上，他死后成为庶王，也就是不在位的皇帝。所以，知识分子做不了人王做个庶王而已，用你的笔来记载历史，因此永远是在放马后炮。这里，我觉得知识分子其实有三个层次——人王、庶王、法王。知识分子从人王到庶王，依然还要进一步向上去关照，要做法王。儒家的论世方式是“因人论世”，那么按照南先生的论点、佛家的论世方式是“因世论人”，就是说社会的动荡、各种各样人间的弊病，是我们众生的共业所感，要改造这个世界需要唤起所有的众生，大家一起来改变这个共业。这需要时间，所以佛教讲因缘时节。它把对现状的改变放到一个非常久远的历史长河中来加以解决，它看得更透更远。而儒家却很想在一生中把事情办成，孔夫子有一句话：“知其不可而为之”，明明知道不行还得去做。佛家则把这两种思想结合在一起，在佛教里，这两种思想其实是辩证统一起来的。佛家的“因世论人”，就是以超越世俗的解脱者高度，俯视在三世轮回业流之中的芸芸众生，由于定业难移，一切有赖于时节因缘的成熟，从人性的转化人手，逐渐逐渐来改变共业，所以人生问题的解决，被放到一个非常久远的历史长河里去了。儒家的“因人论世”，则在我们一期生命中，以天下兴亡、匹夫有责的历史责任感，纵然是知其不可，也要勉而行之。这两种观点，儒家的思想其实就是在行大乘菩萨道，但是它必须要在佛家思想的关照底下，所以佛教照样可以包容儒家的思想。南先生把我们知识分子的使命分成两种：不为英雄，必为圣贤。我们做不了英雄，但我们以英雄为榜样；我们成不了圣贤，但我们以圣贤作为我们的目标。他把英雄的事业称为“人爵”，圣贤的事业称为“天爵”，而在英雄和圣贤之中他更强调的是圣贤，因为真正能够改变世道人心的是圣贤。他说：“英雄能够征服天下，不能征服自己，圣贤不想去征服大下，而征服了自己。英雄是将自己的烦恼交给别人去挑起来，圣贤自己挑尽了天下人的烦恼。”从以上可以看出，南先生把对历史以及为人处世的两种观点，最后在佛家的关照下统一了起来。须向那边会了——从凡入圣“须向那边会了”是禅师的话，我把它作为题目，就是说要从凡入圣，学佛就是要从凡夫位上升到圣贤位，因为这个世间是不圆满的。所以要先兴起出离心，要出离修道。下面我简单地介绍一下南先生的求道的过程。南先生生活在我们中国内忧外患的时代，少年时期他也是志向非常远大的。据他自己讲，他小时候绝顶聪明，看书过目不忘。我去见他的时候，他问我们这些大学教授读过哪些书？他问全部《大藏经》读过没有？我说没有；又问《二十四史》通读了没有？我说没有；你把所有的诸子百家的著作都读过没有? 我说更免谈。他说：那你谈什么文化呢？你连这些书都没有读过。他接着说:这些书我都读过。仅仅因为这一点，我就觉得他了不起。年轻时，他也想做一番经天纬地的事业，所以二十岁刚出头，他就到四川西康、云南等地带兵屯垦戍边。公务之余，他就到处参学问道，参访善知识，要去寻访宇宙人生的真理。他跑了大半个中国，最后拜倒在四川大德袁焕仙门下。这里我要指出一点，二十世纪的中国佛教，很值得我们注意的一个现象是居士佛教系统。中国近代佛教的重点是在长江流域，就是说禅林上有昭觉、宝光，下有金山、高旻寺。在长江流域的上游和下游地区还有两个居士集团，下游的就是南京的金陵刻经处和支那内学院，上游的就是袁焕仙居士集团。以欧阳竟无为代表的支那内学院系统，主张回到纯粹的印度佛学之中去，从而对传统的佛学进行猛烈地批判，他对天台、华严是不以为然的，他说天台智者大师不过到五品位，还是个凡夫位。我研究的是天台宗，作为学者，天台宗就是我的安身立命之处，他把我安身立命之处的东西讲得一钱不值，这个我不管，我们还是有一点侠义精神，欧阳竟无毕竟是二十世纪一位难得的佛教思想家和佛教教育家。他的观点我们可以不同意，但他的努力和功绩我们应该承认，而且半个世纪以来，我们对欧阳竟无是太不公正了，他有一系列的佛教教育的思想体系，应该值得我们去汲取。我们不能从头再来，建功立业不过是三十几岁，前人的经验教训值得我们去汲取。所以，出于这个考虑，我花了整整八年时间，才把欧阳竟无的文选整理出来，编成一本书，现已出版。我们要客观公正地先把他的思想原原本本地清理出来，至于大家怎么看，只有凭各人自己的知见去衡量了。长江上游的以袁焕仙、南怀瑾为代表的居士集团，与欧阳竟无截然不同，欧阳竟无强烈排斥中国佛学，要维持一个纯粹的根源性，而上游集团是三教包容的，所以有些人说这个系统太杂不纯，这也是值得引起我们注意的一个现象。南先生的书是我引进来的，现在出得到处都是，简直变成地摊文学了，这对南怀瑾先生并不是一件好事，不过使我们有足够的资料来研究长江上游集团的思想。南先生1942年得遇袁焕仙先生，《影印<大乘要道密集>跋》详细地讲了他自己求道的心路历程，这段文字比较浓缩、扼要，有助于我们了解他的思想形成的过程。他说，“志学以后”，也就是他青少年时期，“耽嗜文经武纬之学”。他的武术很高明，我去见他的时候，他当场表演了一套武术，七十多岁的老人，筋骨非常柔软，而我的腿都盘不起来，他就骂我们：你们连腿子都搞不好，还谈什么佛学?! 当时就教我打坐，可惜我不成器，到现在为止，—打坐我就照顾腿子，谈不上照顾念头，所以我想，我还是老老实实为大家日后的修行做一个资料员吧。他接着说：“感怀世事，奔走四方，然每遇名山古刹，必求访其人，中心固未尝忘情于斯道也。”他到处去参学问道，见庙就进，见和尚就拜，但是“学习既多，其疑愈甚”，就像我们的营员，问题特别多，这很正常，没有疑问不成学问，小疑小悟，不疑不悟，大疑大悟。他“心知必有简捷之路，亲得证明，方可通其繁复，唯苦难得此捷径耳。迨抗战军兴，羁旅西蜀，遇吾师盐亭老人于青城之灵岩寺，蒙单提直指，绝言亡相之旨，初尝法乳，即桶底脱落，方知往来宇宙之间，固有此事而元无物者在也。于是弃捐世缘，深入峨眉。掩室穷经，安般证寂。”只有最后见到禅宗古德袁焕仙老先生，他才找到了归家处，于是他在袁焕仙门下闭关三年。这是他求道的一个基本过程。他初次见袁焕仙先生的时候，袁先生正在闭关，止语，所以他们当时是用笔来交谈的。交谈中有关法义上的问答，都收在《维摩精舍丛书》(袁焕仙著)中。这里面有几句话，我感到非常重要，我们从问答中可以看出来，南先生当时跟现在的青年人也差不多，整天缠住法师；你能不能教我一个最简单的法子，我学了以后当下顿悟成道? 大家看：“问：直捷下手工夫，义当何光? 迈向归家道路，车从何辔?”“先生曰：汝但外舍六尘，内舍六根，中舍六识，而不作舍不舍想，自然头头上明，物物上显。途中即家舍，家舍即途中也。捷莫捷于斯，先莫先于斯。三乘共载，一德同该，今古彻门，莫尚乎是。”“途中即家舍，家舍即途中”，是袁焕仙、南怀瑾集团的主要思想，据我理解，这是大乘佛法的核心思想。成佛的目标是家舍，前几天有营员谈到:到了柏林寺，我到家了。我们到了什么家呢? 到了成佛涅槃之家。途中就是修行的过程。那么修行的过程和成佛的目标是一致的，成佛的目标就体现在我们修行的过程之中，也就是“途中即家舍，家舍即途中”，成佛作祖的终极理想也就体现在大乘菩萨道修行的过程之中。南先生讲过，佛法是见地、修证、行愿三者的统一体，必须认准目标踏踏实实地去做，所以他更强调的是去做，在过程中去成就佛道，在生活中去体悟禅意。生活与禅也是一致的，禅是家舍，生活是我们的途中，途中与家舍是一而二、二而一的统一体。南先生经常引《楞严经》里这几句话：“理须顿悟，乘悟并销；事非顿除，因次第尽”，就是说我们在理上要顿悟，发心要大，理必须要彻底，而事情需要我们一步一步去做。我记得初见南先生时，我还很年轻，也有一番抱负，对于中国文化有一大堆思想，说得兴致勃勃。南先生听了轻轻地笑了：你做得了吗？然后给我举了一个虚云老和尚的例子。他说老和尚一辈子盖了很多庙，但不管哪一个庙都是盖得匆匆忙忙的，有时柱子油漆也没上，甚至连树皮还没有刮干净，又风尘仆仆地去下一个目标盖庙了，有一个徒弟就问老和尚：您什么时候把一个庙盖得好一点呢？老和尚说：我都给你们干完了，你们干什么呢? 这次我看到问禅寮里大和尚的书桌也是没有油漆过的，不知道是否也是老和尚的家风呢? 事是干不完的，需要一代一代的人去做。所以我感到这个思想非常重要，要在生活中去修行佛道，要有众生未尽我愿无尽的精神，永远要做下去。南先生毕生以实践菩萨道为己任。他说，全部佛法就是我们人体生命的实践科学，一方面是修行的实践，同时还要到社会上去做事。他在《禅海蠡测》等书中多次指出：有的人以为禅不用坐，当下就是，哪有这回事?! 他说，凡是讲这些话的古代大禅师，在顿悟之前都是修了很多年的，比如马祖在见到南岳之前，已经修了十几年，才有一刹那的言下顿悟，而顿悟以后要保任多年，还要跟随师父在世上修行。所以袁先生这一句“途中即家舍，家舍即途中”，很值得我们注意，这也是我对生活与禅的一点理解。南先生在袁先生门下得道，也引发了眼耳通，这是为世人所津津乐道的事情。据说他在打禅七的时候，有一天隔了三重房子看到了他的老师和同学，当时大喜，以为自己得道了，马上去告诉袁先生，当下被臭骂一顿:原来你是这么一个不成器的东西!骂得他大汗淋漓，乖乖地回去了。过不多久，也就是1942年12月，当时因听说日本人在为他们对中国的战争搞法会，所以国民党政府也发起“护国息灾大悲法会”，一是请贡嘎上师来主持密宗的法会，同时在重庆做一个显宗的法会，请虚云老和尚主法，这是当时的国民政府主席林森亲自邀请的。虚云老和尚到了重庆以后，四川各地的大德纷纷都前去参拜，袁先生也带着南先生去了。谈到成都学佛的情况，袁先生说成都佛教界有三种观点：一是悟后起修报化；一是一悟便休，更有何事；一是修即不修，不修即修。老和尚听了哈哈大笑:“嘻!天下老乌一般黑。”他原以为四川佛学甲于全国，尚且有如此错误见解，于是指导大家参禅必须要有正法眼，见地首先要正，他说:“当机所以不许询情，而贵眼正者也。”谈话当中，老和尚问起成都有没有以神通来判定得道高下的，袁先生指着南先生说：身边就有一个，他在灵岩寺禅七中引发了神通，能够隔墙睹物，当场被我一顿臭骂，骂下去了。于是后面就有了虚云和尚论神通的一段话，这是一个非常重要的开示:“好!好!幸老居士眼明手快，一时打却，不然险矣危哉!所以者何?大法未明，多取证一分神通，即多障蔽本分上一分光明，素丝歧路，达者惑焉。故仰山曰:‘神通乃圣末边事，但得本，莫愁末也’。”本是什么？知见、眼目。现在社会上神神道道、乱七八糟的东西太多了，所以这段开示在我们今后的修学过程中非常重要。我们这里也是虚云和尚的一个法脉，这段资料也正好收入净慧法师主编的《虚云和尚法汇续编》之中。南先生在得到虚云老和尚的开示后不久，就到峨眉山去闭关了三年，后来又深入西康、西藏等地去参访、修行。960年在台湾完成了《楞严经》的今释后，他在这本书的《后记》里回顾了自己的求道过程：“芸芸众生，茫茫世界，无论入世还是出世的，一切宗教、哲学，乃至科学等其最高目的，都是为了追求人生和宇宙的真理。但真理必是绝对的，真实不虚的，并且是可以有智慧而寻思求证得到的。因此世人才去探寻宗教的义理，追求哲学的容。我也曾经为此努力多年，涉猎得愈多，怀疑也因之愈甚。最后，终于在佛法里，解决了知识欲求的疑惑，才算心安理得。”所以，从他的求道历程及著作来看，他始终坚持佛教传统的修证道路，以出尘脱俗的第一义作为终极。却来这边行履—从圣入凡学道、悟道以后应该怎么办? 那就是从圣入凡，还要做人世的事业。禅宗是以世俗成佛为终极的，那么它能否与人世事功打成一片呢? 这一点世俗人往往有误解。比方冯友兰先生，他写了许多书，我推荐一本《中国哲学简史》，这是他1949年在美国讲学时的简本，这本书简明扼要地代表他的思想。其中提到禅宗“担水砍柴，无非妙道”这句话，他认为这句话形象地表明了开悟者必须从圣入凡，但禅师们并没有做好这个向下转语的工作。他质问，既然“担水砍柴，无非妙道”，那么“事父事君”算不算妙道呢? 他说禅宗没有做这个事情，所以不究竟，这个任务只有留给新儒家去完成。他的这些话讲得并不精确。冯先生一向是以帝王师自居的，解放前他要做老蒋的帝王师，解放后他做不了帝王师了，在文革中成为一个非常尴尬的角色。但我们对他还是怀着高度的尊敬，特别是他晚年完成的《新编中国哲学史》，书中大胆地、独到地提出了他对洪秀全太平天国的全新思想，他说太平天国如果革命成功的话，建立的将是一个最黑暗的神权统治。这并不能推进中国社会的进步，反而拉向倒退。人之将死，其言也善，所以我建议大家多看他早期的和后期的著作，至于中间令人不堪回首的一段，我们不要太苛求前人。但是冯先生提出的禅宗不能完成向下的转化是并不对的。禅宗在向上求道的时候是最究竟的，而在它向下的转语方面也照样能够办好入世事功，并非新儒家才能解决“事父事君”的入世事功。在袁焕仙、南怀瑾合著的《定慧初修》一书的卷首，选录了袁先生所作的《修止观与参话头法要》，重点指出了儒佛之间体用不二的关系，佛家是体，儒家是用，互相并不排斥，他说;“随处立名，立名即真。既有真也，妄即虚形。非离真而有妄，实籍妄以诠真。”关于这一点，于晓非先生前两天讲得很透彻，真不离俗，俗不离真，并不是在我们世间之外有一个虚幻的本体，所以我们必须藉这个虚幻的世间来修行佛道，来改善这个世间。马克思讲过，哲学并不是仅仅为了认识世界，更重要的是要改造世界，佛法也是如此。这里南先生提到证得了般若以后，如果能做得了身、心的主，遇到事情该提起时就提得起，这是用；该放下时就放得下，这是空。我们是提不起、放不下，上不顶天、下不立地，所以很惭愧。放得下，提得起，就是沩山禅师所提倡的：实际理地，不受一尘；万行门中，不舍一法。实际理地是对心性与宇宙贯通的形而上本体的特称，它不受世间的任何污染；万行门中指人生的行为心理与道德哲学，所以世间的所有的法，都在我们佛法实践的范围之内。因此，了生脱死的佛法，还是必须落实在现实人生中。我们在山上打坐容易，可以不受外界的干扰，但是这把芸芸众生放到哪里去了? 我们还要下山，既要度自己，也要度众生，在度众生的过程中度自己，在这个基础上，要干入世事功更难。所以南先生指出：“使精神超拔于现实形器之世间，升华于真善美光明之域。而入世较之出世，犹为难甚!乃教诫行于菩萨道者，须具大慈、大悲、大愿、大行这精神，难行能行，难忍能忍，若地藏菩萨之愿，度尽地狱众生，我方成佛。南泉普愿曰:‘所以那边会了，却来这边行履，始得自由分。今时学人，多分出家，好处即认，恶处即不认，争得!所以菩萨行于非道，是为通达佛道。’其意亦极言入世之难。药山禅师所谓:‘高高山顶立，深深海底行。’岂非皆教人要‘极高明而道中庸’乎?”药山禅师的“高高山顶立，深深海底行”就被引来作了我论文的题目，下面就这句话谈谈我的学习体会。“高高山顶立”，就是智慧，就是超越世间所有学问的佛法不共的智慧，我们把南先生作为研究个案，那么他一生的经历就是要取得这个境界。但是“高高山顶立”以后，还要“深深海底行”，还得回到生活之中去履行佛道，这一点更难，就是“万行门中，不舍一法”。平时，我在教学过程中也经常讲，当然我不一定引用禅师的语录，我引用毛主席诗词《登庐山》中有两句:“冷眼向洋看世界，热风催雨洒江天。”我们就拈出一个“冷眼”、一个“热风”，知见要正，眼光要冷，不为境所转，要透过现象去看本质，但是心肠要热，要有一腔悲愿热肠去从事入世的大业。眼光要冷是为智，心肠要热是为悲。那么，“高高山顶立，深深海底行”也可以简化成一句眼光要冷、心肠要热。所以，出世的修道与入世的度众不能绝然地分成两截。心肠怎么热呢? 我们说平常心就是道；最平凡的也就是最不平凡的，学佛必须从做人开始。南先生在《跋萧著<世界伟人成功秘诀之分析>》一文中指出：“苟欲为世界上真正之伟人，唯一秘诀，只是平实而已。此句可谓成功之向上语，末后句，极高明而道中庸，非常者，即为平常之极至耳。”南先生曾经给我讲过这么件事情，他在峨眉山时最佩服的一个和尚是管厕所的，过去四川的厕所里有一个竹篓，里面装的竹片是当手纸用的，这个和尚每天把大家用脏的竹片洗干净，洗干净后他还要在脸上嚓刮两下，后再放回竹篓去。为什么呢？怕洗毛了把人家搞痛。先生说这件事他怎么也学不会，我想了想，我也学不会。所以最平常的就是最非常的、最了不起的。南先生在他的书中还提到，禅宗的五宗七家主要在五代完成的。五代是社会变乱痛苦的时代，高明的都跑到山上做和尚去了，有个大官问一位禅师：像你这聪明的人，为什么不做官去做和尚呢？禅师说：如果我下山来了，还轮得到你们做官吗? 北宋史王欧阳修在编五代史时，认为五代没有杰出人物。明代永觉元贤禅师对此提出不同看法;“余谓非无人物，乃厄于时也。”并不是没有人物，而是时事出不了人物，或者出了人物又被时事压下去了：“至若隐于山林，如五宗诸哲；则耀古腾今，后世鲜能及者。”南先生非常赞同这句话，指出：“凡禅门大德，足为宗师者，类皆气宇如王，见识学问，人品修养，皆足彪炳千秋。以无意用世，恬退山林，苟时会所际，欲其舍出世之业，入世而成人成物者，必能临危授命，而为忠贞伟烈人物矣。”这段话出自《禅海蠡测》。南先生说，五代的禅师在动乱时代便上山修行，如果让他们下山的话，个个都是栋梁之材。历史上这样的人物很多，比如说玄奘法师，当时的帝王三番五次地请他出来做宰相，所以并不是和尚里面没有人物，他们的建设学问都是高于常人，只不过厄于时也。但是，南先生也提到，高明的人跳出世俗，避世到禅门，也无助于救世。他强调宗教只能补充政治之不足，对国家局势并无旋乾转坤的力量，其主要作用是救人的灵魂，在体上让人们去领悟真理，具体要救世还得从事上做起。讲到这里，我正好回答一位同学递上来的纸条，他说佛已悟出了宇宙人生的真理，那么后人做什么呢？难道后人仅仅诵经拜佛，其实这个问题不用回答了，理上悟了，事上还是头头是道嘛！明海法师在上届夏令营讲，如果我们学会吃饭，就能成佛。悟道以前，我们吃饭千般计较、百般思量; 悟道以后，我们照样吃饭，但已不同原来了。我们说，悟道前，见山是山，见水是水；修到一定阶段，见山非山，见水非水；悟了以后，山是山，水还是水，但跟原来的山水不一样了。所以理上悟了以后，世上的事照样还要去做嘛！悟了道以后正是干事的大好时光，佛教不仅需要禅师，还需要大量的科学家、建筑家、律师、工程师，如果离开了岗位，对佛教反而是一种损失。所以南先生认为，中国在二十世纪八十年代后期，进入国运转盛的新时期，一切有志者应为国家民族效力，而不要沉湎于仙佛之道。1991年2月初，南先生在给我的一封信中又强调:“我常说在我们这个时代，希望多出几个英雄，不是多出几个仙佛。况且成仙成佛还做不到，开悟了又怎么样?!出几个英雄，把这个社会搞安定，把天下搞太平，然后再搞仙佛之道。”不变之经与必变之史无论是出世做宗师，还是入世当英雄，关键都在于把握时节。这是南先生非常重要的一个观点，他说，时节未至，鸣不当时，是无智；时节若至，不应时度众，是谓无悲。中国文化的历史哲学，是讲变的史观。总之，事无巨细，学无古今，人无老少，一切都在求变、待变、必变的巨变过程中，关键是怎么处理这个变。他讲有三等人：“懂了真正的变，就晓得如何‘适变’，不等到‘变’来了以后才变，而要先领导变。我常说第一等人是自己创造机会，领导了变;第二等人机会来的时候，把握了机会，如何去应变;第三等人失去了机会，被动受变，随物化去了。”讲到这里，我非常感叹、钦佩柏林寺的净慧大和尚他领导了变，在中国首创了生活神夏令营这个弘法形式，然后会有一大批人(第二等人)跟上来应变，那么第三等人就连应变的智慧都没有，只好随物化去了，成为时代的落伍者。在“变”的世态中，也有一种“不变”的东西，这就是永远存在于人心之中的道德和善恶意识。我们说不变随缘，随缘不变，随缘必须要有个不变的东西，否则就随物化去了，所以在佛法这个体的指导下，有各种不同的时节因缘，就有不同的做事方式，因为时有常、变，势有顺、逆，事有经、权。南怀瑾有句名言叫“经史合参”，据我的理解，它并不是一个简单的、狭义的历史研究方法，实际上是他整个的历史观。经即常道，就是永恒不变的大原则，事物本身必然如此，所以称为“经”，也是理、是真。而史是记载这个原则之下的时代的变动、社会的变迁，我们也可以把它理解为在社会中、在生活中的各种现象。经史必须合参，理事必须兼容，真俗必须不二，这些都是一致的，正如前面袁焕仙先生所讲的：“非离真而有妄，实藉妄以诠真。”真与妄、体与用、经与史，都是一体二面、二而不二的统一体。南先生的学问非常广博，三教九流基本都谈到过，但是他有个原则，也就是“经史合参”的原则，他有个不变的东西，这就是佛法。他以佛法为原则、为指导，所以能圆融无碍地出入经史诸子百家，以孔孟之学的王道德政治作为治事与立身、立国的中心。同时，又以《战国策》、《孙子兵法》等作为权变、应变、拨乱反正的运用之学。但谋略之术若离开佛法为原则的大前提，那就成了阴谋家，他常引用仰山禅师的话说:“正人行邪法，邪法也是正法；邪人行正法，正法也是邪法。”这也是从这个意义上说的，并不是说我们可以随随便便地去用谋略学。近年来有一类书很畅销，就是教你如何去升官发财的，其中有一本《厚黑学》，“厚黑学”本来应该是愤世嫉俗的东西，现在反而教你怎么去拍马屁，怎么去吹牛皮，怎么厚脸皮了。所以，南先生说：“倘能以德为基，具出尘之胸襟而致力于入世之事业，因时顺易，功德岂可限量哉!”南先生还很强调世功、强调经济、强调科学，这也是在这个大前提下指出来的。他说，在儒家思想的影响下，商人被列为士农工商之末，轻视货利，所以中国的工商业历来不发达，科学不进步，这样就形成中国文化呆滞的一面。相反，偏爱黄老道家思想的司马迁，正式提出来谈经济思想，《史记》中专门有一章叫“货殖列传”，他所推祟的经济专家，第一位是姜太公，第二位是范蠡，第三位是孔子的天才学生子贡，他们在经济上都有他们独特的一面。司马迁指出：“故善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”意思就是要放手让人民去发展工商事业，要因势利导，老百姓富了国家才会富，最等而下的是与老百姓去争权夺利。在两千多年前，司马迁就提出了这么有高度的经济思想，现在市场经济体制的改变也就是这个思想，要因势利导、长富于民。南先生在引出这些话后指出：从“待农而食之”的农业经济，发展到“工而成之”、“商而通之”的经济形态，是顺着人类社会的需要，自然演变出来的生活方式。所以，最高明的为政方法，是顺着老百姓的本质和禀赋，在立法和行政上很自然地把他们引导到好的方向。只有等而下之者，才会与老百姓对立起来。由此，南怀瑾揭示了每一个朝代共同的秘诀，即“内用黄老，外示儒术”，每一个朝代真正的领导思想是黄老之学，就是顺应自然，而在外面宣传教育上，所标榜的则是孔孟的思想。他多次提出：“我们看中国历史，汉、唐、宋、元、明、清。开基立业的鼎盛时期，都是由三玄之学出来用世。而且在中国历史文化上，有一个不易的法则，每当时代变乱到极点，无可救药时，出来‘拨乱反正’的人物，都是道家人物。所以虽然儒家和道家都是救世的良医，而老子可谓是“医生的医生”，这就是强调要因应自然，对症下药。他还说，在把握了所有学问的基础上，“全部融会贯通，方能达‘变’，方能洞烛机先，随时知变、适变、应变。知道变，而能应变，那还属下品境界。上品境界，能在变之先，而先天下将变时先变。”所以，真正的智者，就在于洞穿世事聚散无常而因应自然规律，把握进退存亡之机。这个‘机”，可以“功遂，身退，天之道”的七字真言概括之。范蠡帮助越王勾践灭吴复国之后，他知道越王生性残忍，只能同患难不能共富贵，于是带着西施抽身远退，但文仲以为自己是复国功臣。越王将大大赏赐，留着不走，结果就被杀了。看来，鸟尽弓藏、兔死狗烹恐怕是历代专制帝王的一项专利。范蠡出来用世，是一种悲心，大功告成又潇洒地走了，再不走将大祸临门，这是最上品的境界。下面我引用了南先生的一首诗，从中可见南先生对儒释道三教的总体把握。“一念难将愿力空，但凭赤手辟鸿蒙。慧光照耀三千界，心海交流七佛同。知命尼山非自了，微明李耳得圜中。平怀动静希夷境，举步截流是大雄。”(《腊月在东西协会办事处讲易学有感》)自唐宋以后，儒释道三家为中国文化的主流。儒家的学问偏重入世，从伦理人手，然后进人形而上道。佛家的学问偏重出世，从心理人手，然后进入形而上道。道家的学问，包括了兵家、纵横家的思想，乃至天文、地理、医药等等无所不包，介于出世入世之间。南先生讲：“道家如良医诊疾，谈兵与谋略，亦其处方去病之药剂，故世当衰变，拨乱反正，舍之不为功。儒者如农之种植，春耕秋割，时播百谷而务期滋养生息，故止戈而后修齐以致治平，舍此而莫由。”(《<正统谋略学汇编初辑>前言》)这些话讲得非常到位。南先生对中国文化的大体把握，是以佛家出世的思想为本，再把儒道的思想，以及其他的学说统统纳入到修菩萨道的方法之中来使用，所以这里边有一个主次、本末的关系。刚才休息的时候，有位同学和我讨论，能不能把儒释道三家打成一片，创造出一个新的东西来呢? 不能，体用、本末的关系不能颠倒。中国哲学有一个原则就是合而不同，这是指各种思想都有它存在的合理性、必要性，但有主次、深浅不同，千万不能同成一片。知识分子的历史使命前面提到二十世纪是一个非常混乱的时代，西方的思想传进来了，我们传统的思想失落了，很多人无所适从。南先生指出，目前这个乱象纷陈的一切景象，乃是历史趋势中自然的现象，文化思想在变动的时代中必起波澜，也是人类历史分段生命中当然的病态。变乱并不可怕，古已有之，重要的是找出变乱的根源，去对治它，去迎接人类历史的新气运。在中国春秋战国、南北朝、五代、金元、满清等历次变乱时代中，都伴随着文化政治上的大变动。南北朝是社会大动荡的时代，也是佛教文化长驱直入、快速发展的阶段，在思想文化上经过较长的时期的融化之后，便产生了盛唐一代的灿烂光明。五代与金元时期，虽然没有南北朝那样大的变化，但欧亚文化交流的迹象却历历可寻。从清末至今百余年间，西洋文化伴随着武力而东来，激起我们文化政治上的一连串的变革。在陈述了历史经验之后，南先生指出，变乱不可怕，我们以往经历了这么大的变乱，但每一次变乱都导致了更鼎盛、更辉煌的文明的产生，经过二十世纪文化的变乱以后，“我们固有的文化，在和西洋文化互相冲突后，由冲突而交流，由交流而互相融化，继之而来的一定是另一种照耀世界的新气象。”南先生对我们中华民族充满信心，他曾说，中华民族和犹太民族是世界上最伟大的两个民族，犹太民族亡国三千年，至今还能形成这么强大的势力，靠的是什么? 靠的是他们的犹太教文化，才凝聚起这么一个伟大的民族。他还说到了下个世纪，我们中华民族必将创造出非常灿烂的文明，他很有信心。我想，我们也很有信心。为了迎接这个时代，南先生说，知识分子在这个历史变局中，既不应随波逐流，更不要畏惧踟趄，必须认清方向，把稳船舵，无论在边缘或在核心，都应各安本位，谨慎明敏地各尽其能，整理固有文化，以配合新时代的要求。但这项工作是很清苦的，所以他说:“那是任重道远的，要能耐得凄凉，甘于寂寞，在默默无闻中，散播无形的种子。耕耘不向收获，成功不必在我。必须要有香象渡河，截流而过的精神，不辞辛苦地做去。”1976年冬，南先生在出定后作了两首偈子，收在《金栗轩纪年诗初集》，这本书我们还没有出版。我们知道，南先生的成名作是《禅海蠡测》和《楞伽大义今释》，但最真实地反映他的思想的，还是《金栗轩纪年诗初集》中收集的他的偈语、诗词、对联。比如，1979年的《记梦中与虚云老和尚答话》：“狮头山色梦依稀(抗日后期曾在重庆南岸狮头山亲近虚老七天)，携杖同登归净居。三界不安如火宅，留形我在岂多余。这真切地表明了他的出离心，表明了追求佛法解脱的第一义谛是他的立足点。79年冬，他出定后所作的两首偈子中，有一首是：“忧患千千结，山河寸寸心。谋国与谋身，谁识此时情。”谋身是个人的修行——得道，谋国是入世的悲心，这两者该选哪一种呢？我觉得，唯有高高山顶立的智慧，才有洞彻世情的冷峻目光；也唯有深深海底行的悲愿，才有民胞物与的火热情怀。所以，“入山”还是“入世”，对真正的智者而言，这二者并不矛盾，生活与禅也并不对立，两者的界限其实本来就不存在。我在文章的最后又引了南先生的一首诗，从中可以透出这位老先生的一丝消息。有一天午夜，他在回复各地书信十余封后。已是凌晨三、四点了，这时想起了他幼年的启蒙师朱味渊先生及好友程沧波先生，于是作辘轳体律诗五首。我引了第五首作为文章的结颂：“多情未必道情违，争奈春回情境微。答问恐迟劳笔墨，送迎不忍掩柴扉。事求妥贴心常苦，人尽平安愿总非，入世入山皆昨梦，鬓丝禅榻日相依”入世的修行并不那么方便，事事处处要做到位很难。比方说我这么个小人物，有时候别人给我写的信都回不了。因为这个缘故，虽然我认识南先生很早，但有五、六年时间和他没有任何联系，一是怕打扰他，另外自己知道应该怎么去做，你就在你的当下、在你的位里上不辞劳苦地做去就是了，万行门中，不舍一法，入世较之出世更难。也正因此，我很少与净慧法师通信，我写信，法师每次给我回信都是恭恭敬敬的，每个字都写得端端正正，这多浪费他的时间啊！想到这一点，我们年轻人在世上应该非常严肃地去做好每一件事情，因为老前辈以他们的身教，给我们树立了无言的榜样，我们从每一件小事上，都可以看到他们严谨的精神风范。